II GZ 294/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 września 2009 r.; sygn. akt III SO/Po 6/09 w sprawie wniosku R. G. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1) oddalić zażalenie, 2) zasądzić od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz R. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania zażaleniowego. Postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt III SO/Po 6/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie z wniosku R. G. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt i odpowiedzi na skargę wymierzył Dyrektorowi W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. grzywnę w wysokości 300,00 (trzysta) złotych. W dniu [...] października 2009 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 września 2009 r. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o odstąpienie od nałożenia grzywny. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., w odpowiedzi na zażalenie organu, R. G. wniósł o zasądzenie od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na jego rzecz kosztów postępowania związanych z zażaleniem organu na postanowienie WSA w P. z dnia 8 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SO/Po 6/09. Ponadto R. G. podniósł, iż zażalenie jest bezzasadne i jako takie powinno podlegać oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżący skarży naruszenie tego przepisu przez organ administracji publicznej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego jego skargą. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). Trzydziestodniowy termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Wymierzenie grzywny nie ma na celu jedynie dyscyplinowania organu, ale stanowi również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie (P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1024/06, Lex/el). Zauważa się również, że poza celem dyscyplinującym, art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 180-181). Nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, co trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. O dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu nie może być przecież mowy. Wobec tego przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa (por. B. Dauter, Metodyka..., s. 180). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., równie istotny jest aspekt aksjologiczny rozpatrywanego zagadnienia. Skarżący straci uiszczony wpis, jeśli sąd umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OZ 774/08, CBOSA). Trafnie zauważono w literaturze, że wtedy poczucie sprawiedliwości daleko odbiegnie od pożądanego wzorca, a nie buduje się ono powszechnie w umyśle przedstawicieli doktryny i judykatury, lecz wykuwa codziennością procesową jednostek (P. Brzozowski, glosa do uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, Lex/el. 2008). Należy zatem unikać takiego odczytywania przepisów, które prowadziłoby do kolizji prawa z powszechnie akceptowanymi wartościami, w tym sprawiedliwością. Jest to kolejny powód do wyeliminowania sądowej praktyki stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania w rozważanej sytuacji faktycznej. Z wymienionych powodów oddalono zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekając o kosztach zgodnie z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.