II GZ 397/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 232/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO 4162/15/2024 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 232/24, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił Z. S. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 marca 2024 r., w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zawarł również wniosek o wstrzymanie jej wykonania, który nie został odrębnie uzasadniony poza wskazaniem naruszenia słusznego interesu prawnego strony w konsekwencji uchybień organu orzekającego. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz wskazał, że w ramach badania przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie ma możliwości kontroli legalności zaskarżonego aktu w ramach postępowania wpadkowego, zatem rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. WSA wyjaśnił ponadto, że skarżący lakonicznie uzasadnił przedmiotowy wniosek, ograniczając się do stwierdzenia, że zastosowanie ochrony tymczasowej jest uzasadnione jego słusznym interesem prawnym zaistniałym w konsekwencji uchybień, których dopuścił się organ orzekający. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę i orzeczenie przez Sąd II instancji "wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z dnia 16.01.2024 nr KD.5430.3.156.2023.NW", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i błędne ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z samej treści skargi na decyzję SKO w Wałbrzychu z dnia 11 marca 2024 r. wynikają okoliczności faktyczne i prawne, które wskazują na możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, jak też wyrządzenia znacznej szkody (skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami, przeprowadzone w formie egzaminu państwowego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1210; powoływanej dalej jako: u.k.p.) wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów tytułem opłat, jak też czasu, który skarżący musi poświęcić), a są to skutki trudne do odwrócenia. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że w treści skargi są zawarte argumenty, które wyraźnie wskazują, że występują trudne do odwrócenia skutki dla skarżącego w postaci konieczności sprawdzenia kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami, co łączy się ze znacznymi obciążeniami finansowymi, jak też czasu, który skarżący musi temu poświęcić. Zdaniem wnoszącego zażalenie, w całym materiale dowodowym, szczególnie zgromadzonym przez Starostę S. przed wydaniem decyzji z dnia 16 stycznia 2024 r. w sprawie KD.5430.3.156.2023.MW, jak też zgromadzonym przez SKO w Wałbrzychu znajduje się pełna argumentacja, zasadnie wskazująca na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla strony postępowania, a jej podstawą są nieprawidłowe działania, przede wszystkim Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, gdyż wyłącznie do jego kompetencji należą wpisy na portalu m Obywatel w kwestii aktualnych aktywnych punktów karnych, co ma bardzo konkretne i negatywne konsekwencje dla obywatela. Skarżący dodał, że nie może pogodzić się z tym, iż tak istotny błąd w postępowaniu organów ma bezpośredni wpływ na jego trudne do odwrócenia skutki, ponieważ w efekcie musi ponownie zdobywać kwalifikacje do kierowania pojazdami w formie egzaminu państwowego, co jest czasochłonne i kosztowne, jak również obarczone ryzykiem ogromnych trudności w jego zdaniu, ze względu choćby na wiek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, bowiem złożony w sprawie wniosek nie zawierał dostatecznej argumentacji, która przedstawiałaby możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, które muszą zostać we wniosku wskazane i uprawdopodobnione. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Zastosowanie przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagałoby wykazania przez skarżącego, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji powstaną takie skutki, które trzeba rozpatrywać w kategoriach trudnych do odwrócenia bądź znacznej szkody. Oczywiste jest, iż wykonanie zaskarżonej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego może wiązać się z pewnymi dolegliwościami (konieczność osobistego stawiennictwa na egzamin, zaangażowanie czasowe i koszty dojazdu), samo w sobie może być dotkliwe dla skarżącego, będącego adresatem decyzji (w tym również w sferze finansowej), jednakże sam przedmiot skarżonej decyzji oraz wynikające z niej niedogodności, utrudnienia lub obowiązki, nie mogą być uznane za wystarczającą argumentację do zastosowania ochrony tymczasowej. Tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że dotkliwość związana z wykonaniem zaskarżonej decyzji, chociaż nie można jej wykluczyć, jest podyktowana celem, jakim jest bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również w zażaleniu na kwestionowane postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu stwierdził, że w jego przypadku wystąpią trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności sprawdzenia kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami, co łączy się ze znacznymi obciążeniami finansowymi oraz czasowymi. Podniesione okoliczności nie mogą być uznane za argumentację przemawiającą za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej, bowiem trudnym do odwrócenia skutkiem nie jest istnienie samego ciążącego na stronie obowiązku powinnego zachowania, zgodnego z treścią skarżonej decyzji. To, że strona nie zgadza się z jej wydaniem oraz z samą istotą nałożonego na nią obowiązku, trudno uznać za wykazanie spełnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro skarżący swojego wniosku o wstrzymanie wykonania nie uzasadnił konkretnymi okolicznościami. Samo powoływanie się na naruszenie skarżoną decyzją interesu prawnego skarżącego jest niewystarczające i gołosłowne, a już na pewno nie wykazuje szczególnych dolegliwości, jakie wynikają dla strony z wykonania względem niej zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że Sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie, odnoszące się swym zakresem do wykazania spełnienia ustawowych przesłanek zawartych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a., a przemawiających za zastosowaniem w konkretnym przypadku ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek. NSA zwracał również uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Obowiązek uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej i ma na celu przekonanie Sądu o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (zob. postanowienie NSA: z dnia 21 lipca 2023 r. I OSK 438/23; z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7370/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Brak uzasadnienia wniosku lub wybiórczo przedstawione okoliczności, mające w ocenie wnioskodawcy przemawiać za zasadnością złożonego wniosku, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Ustosunkowując się zaś do podnoszonych w zażaleniu argumentów odnoszących się do wadliwości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonania skarżącego o wadliwości wydanej decyzji nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej i pozostają bez wpływu na obecnym etapie postępowania, nie stanowiąc tym samym argumentacji wzmacniającej stanowisko skarżącego o trudnych do odwrócenia skutkach, które wystąpią w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W konkluzji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie powołano wystarczających, a przede wszystkim konkretnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.