III SA/Wr 232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO 4162/15/2024 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami przeprowadzone w formie egzaminu państwowego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 11 marca 2024 r. (nr SKO 4162/15/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Starosty Świdnickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 16 stycznia 2024 r. (nr KD.5430.3.156.2023.MW) o skierowaniu Z. S. (dalej: skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami przeprowadzane w formie egzaminu państwowego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., dalej: u.k.p.). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2328 ze zm.) i art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z 6 listopada 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu zwrócił się do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego posiadającego prawo jazdy kategorii B. Z wniosku tego wynikało, że skarżący w okresie od 21 kwietnia 2023 r. do 3 października 2023 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Pismem z 24 listopada 2023 r. Starosta zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem z 14 grudnia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o ponowne przeliczenie punktów. Podkreślił, że po odbyciu w dniu 12 października 2023 r. kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, w rejestrze centralnym w dniu 19 października 2023 r. miał przypisane 15 punktów. Ustosunkowując się do tego pisma Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wskazał, że nie stwierdził podstaw prawnych do zmniejszenia ogólnej liczby przypisanych punktów. Zauważył, że skarżący uczestniczył w szkoleniu w dniu 12 października 2023 r., natomiast dopuszczenie się czynów powodujących przekroczenie limitu 24 punktów nastąpiło 3 października 2023 r., dlatego nie doszło do zmniejszenia liczby punktów przypisanych do wykroczeń popełnionych przed szkoleniem. Decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. Starosta skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy nie podlega badaniu prawidłowość naliczenia w ewidencji punktów uzyskanych przez kierowcę tytułem naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i czynność ta podlega odrębnej kontroli sądowej. W konsekwencji, w postępowaniu o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji starosta nie jest uprawniony do ustalenia, czy liczba punktów podana w zawiadomieniu przez komendanta Policji została ustalona prawidłowo, a tym bardziej do obniżenia liczby punktów. Organ ten nie jest również uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie. Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. SKO podkreśliło, że skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku (tj. od 21 kwietnia 2023 r. do 3 października 2023 r.) limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów, co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o sprawdzenie kwalifikacji. Wniosek ten wskazuje zarówno daty, w jakich doszło do naruszenia przepisów ruchu drogowego, rodzaj naruszeń, jak i przypisaną naruszeniem odpowiednią liczbę punktów, określoną zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Prawa drogowego. W kwestii uczestnictwa skarżącego w szkoleniu zorganizowanym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L., Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 17 ust. 6f ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanym za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punków przekroczyła 24. Skarżący uczestniczył w szkoleniu w dniu 12 października 2023 r. natomiast dopuszczenie się czynów powodujących przekroczenie limitu 24 punków nastąpiło wcześniej tj. 3 października 2023 r. Uczestnictwo w szkoleniu jest wpisane do ewidencji, ale z uwagi na odbycie go po dniu 3 października 2023 r. nie spowodowało zmian w liczbie punktów przypisanych do wykroczeń popełnionych przed szkoleniem. W konsekwencji, SKO oceniło jako bezzasadny zarzut skarżącego, że na dzień 19 października 2023 r. widniało w ewidencji obciążenie 15 punktami. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie zasad naczelnych Kpa, w szczególności art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), poprzez bezkrytyczne i bezrefleksyjne przyjęcie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem, sporządzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w sytuacji, gdy na datę 19 października 2023 r. na portalu m-obywatel, za który odpowiada Ministerstwo Cyfryzacji, widniało obciążenie skarżącego 15 aktywnymi punktami karnymi, a wpisów ilości punktów karnych dokonuje tylko i wyłącznie właściwy organ Policji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w postępowaniu przed organami obu instancji podnosił, że na platformie internetowej m-obywatel na dzień 19 października 2023 r. widniała informacja, że jest obciążony 15 aktywnymi punkami karnymi, na dowód czego dołączył screen z platformy m-obywatel, datowany na 19 października 2023 r. Mając wiedzę o takim zapisie, skarżący był przekonany i zasadnie mógł domniemywać, że odbyte przez niego w dniu 12 października 2023 r. szkolenie, na podstawie art. 17 ust. 6a ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. zostało uwzględnione przez Policję i punkty karne zostały mu, zgodnie z przepisami odjęte. Skarżący dodał, że zarówno organ I instancji, jak i SKO wbrew normie zawartej w art. 77 § 4 k.p.a. nie uznały za zasadne sprawdzenia z urzędu trybu i procedury zapisów na indywidualnym koncie skarżącego na portalu m-obywatel i nie dokonały interpretacji, zgodnie z prawdą obiektywną, a w tym przypadku na korzyść skarżącego, przyjmując tylko i wyłącznie wyjaśnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu i z góry przyjmując tezę, że organ ten jest w pełni wiarygodny i nie może się mylić. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo organy orzekły o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach jego kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego. Zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328, dalej: ustawa zmieniająca) – do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Jak dotąd nie został ogłoszony komunikat, o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach, tj. komunikat określający termin wdrożenia wymienionych rozwiązań technicznych. Z powyższego wynika, że organ I instancji właściwy był do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej. Skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nastąpiło na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, w którym Komendant wskazał, że skarżący otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z wniosku wynikało, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego w okresie od 21 kwietnia 2023 r. do 3 października 2023 r. (21 kwietnia 2023 r. - przekroczenie dopuszczalnej prędkości - 5 punktów; 24 lipca 2023 r. - przekroczenie dopuszczalnej prędkości - 5 punktów; 29 września 2023 r. - przekroczenie dopuszczalnej prędkości - 7 punktów; 3 października 2023 r. przekroczenie dopuszczalnej prędkości - 9 punktów). W ten sposób przekroczył liczbę 24 punktów karnych. Organ zobligowany był uwzględnić wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, a następnie, po wszczęciu postępowania, orzec na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Należy podkreślić, że organy w kontrolowanej sprawie związane były informacją, co do liczby punktów karnych podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i wpisanych w ewidencji kierujących pojazdami silnikowymi naruszających przepisy ruchu drogowego. Prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy nie miały kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Tylko komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. Kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych (por. wyrok NSA z 6 luty 2018 r., sygn. akt I OSK 1811/17, wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1931/17, wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22). Wobec powyższego osoba, która naruszyła przepisy ruchu drogowego może podejmować próbę zakwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje prawo wniesienia skargi na tę czynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym, w stosunku do obecnego, postępowaniu. Inny organ administracyjny w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i, jak już wspomniano, jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10). W konsekwencji – wbrew twierdzeniom skarżącego – organy nie mogły weryfikować liczby punktów karnych wskazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu i oprzeć się na informacji, co do liczby tych punktów wynikającej z portalu m-obywatel. Starosta ani SKO, prowadząc postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy, ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Starosta rozpatrujący wniosek organu Policji jest bowiem związany danymi zawartymi w ewidencji. W kwestii uczestnictwa skarżącego w szkoleniu zorganizowanym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 6f ustawy zmieniającej odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punków przekroczyła 24. Jak słusznie zauważyło SKO, skarżący uczestniczył w szkoleniu w dniu 12 października 2023 r., natomiast dopuszczenie się czynów powodujących przekroczenie limitu 24 punków nastąpiło wcześniej tj. 3 października 2023 r. W konsekwencji, odbycie szkolenia po dniu 3 października 2023 r. nie spowodowało zmian w liczbie punktów przypisanych do wykroczeń popełnionych przed szkoleniem. Podsumowując, skoro organy były związane wpisami w ewidencji kierujących pojazdami silnikowymi naruszających przepisy ruchu drogowego, a szkolenie odbyte przez skarżącego po uzyskaniu ponad 24 punktów karnych nie mogło spowodować ich zmniejszenia, to tym samym zarzut skarżącego, zgodnie z którym na dzień 19 października 2023 r. widniało na indywidualnym koncie strony m-obywatel 15 punktów, nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takiego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.), prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., organy słusznie ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ze względu na uzasadnione zastrzeżenia, co do jego kwalifikacji, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji obu instancji odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie miały samodzielnych uprawnień do oceny kwalifikacji skarżącego i ustalania czy liczba punktów podana w zawiadomieniu przez komendanta Policji została ustalona prawidłowo, a tym bardziej do obniżania liczby punktów. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.