II GSK 474/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 491/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 491/21 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydenta Miasta Lublina wydał [...] marca 2021 r. decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy K. K. z uwagi na przekroczenie w okresie od [...]2019 r. do [...]2019 r. liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Lublinie decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając na skutek skargi wniesionej przez K. K. na decyzję SKO w Lublinie, podniósł, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm., zwanej dalej: ustawą zmieniającą) decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym. Tym samym, po otrzymaniu od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie informacji, z której wynikało, że skarżący otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...]2019 r. do [...] 2020 r., Prezydent Miasta Lublina był zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowości danych zawartych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji można podjąć w odrębnym postępowaniu, stąd okoliczność ta nie może być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. K. K. wniósł od wyroku WSA w Lublinie skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 7, 8 i 77 i 80 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne powielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacji organów pierwszej i drugiej instancji odnoszącej się do braku ich kognicji co do rozstrzygania przez organ pierwszej instancji o zasadności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy skarżącemu, w sytuacji braku normatywnych przeszkód do zbadania zasadności wniosku Komendanta, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sądowego sprzecznego z wymienionymi przepisami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, jej autor powołał wyłącznie podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem przepis art. 7 ust. 5 ustawy zmieniającej stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i zarzut jego naruszenia mógł być podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z kolei przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie został wskazany żaden przepis regulujący procedurę sądowoadministracyjną. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił także jaki wpływ na wynik sprawy miały zarzucane uchybienia, w szczególności, że mógł być to wpływ istotny. Wobec tego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni warunkom określonym w art. 176 § 1 p.p.s.a. Trzeba jednak zauważyć, że nawet przy niepełnym wskazaniu podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, nr lex 524941), w której wyjaśniono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego "nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA". Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.) Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organy orzekające w sprawie nie były umocowane do sprawdzania i weryfikacji naliczonych skarżącemu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że próba podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji została oparta na błędnym założeniu, bowiem Prezydent Miasta Lublina w ramach postępowania wyjaśniającego nie był uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia, w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy, oceny okoliczności podnoszonych w powyższym zakresie przez skarżącego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej i była decyzją o charakterze związanym. Organ wydający decyzję w tej sprawie nie miał uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów, natomiast był związany informacją o liczbie punktów karnych otrzymanych przez skarżącego. związany. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 6 luty 2018 r. sygn. akt I OSK 1811/17, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1931/17, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13). Osoba, która naruszyła przepisy ruchu drogowego może podejmować próbę zakwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji, w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje prawo wniesienia skargi na tę czynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do obecnego postępowaniu. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i, jak już wspomniano, jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania odrębnym postępowaniu. Zaskarżeniu podlega wówczas pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych. Warto podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać możliwości wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wprawdzie wprost warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak przyjąć należy, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co z kolei oznacza, że musi ono zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por.: wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06, czy z 24 września 2021 r., I GSK 290/21, z 23 października 2015 r., II FSK 1985/13, z 20 lipca 2017 r., II GSK 1413/16, z 12 grudnia 2019 r., II OSK 292/18, z 22 października 2021 r., II GSK 879/21, z 11 marca 2022 r., I OSK 1428/21 oraz z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4860/21). Tymczasem w skardze kasacyjnej, oprócz powołania w jej petitum art. 2 Konstytucji RP jako naruszonego przez Sąd pierwszej instancji, w żadnym zakresie nie przedstawiono uzasadnienia tego zarzutu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wobec tak istotnej wady omawianego zarzutu, jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.