I GSK 290/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 2173/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 2173/19, oddalił skargę J. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z [...] października 2019 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku J. M. – dalej: strony lub skarżącego. Podstawą wszczęcia były tytuły wykonawcze z [...] grudnia 2018 r., wystawione przez wierzyciela – Generalnego Inspektora Transportu Drogowego. Dotyczą one nieuregulowanych należności pieniężnej w postaci kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w łącznej wysokości 3000 zł. Skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia przez organ I instancji egzekucji administracyjnej, oparte na art. 33 § 1 pkt 1, 3, 4, 6, 7, 8 oraz 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. dalej: u.p.e.a.). Jednocześnie zobowiązany podniósł, że dokonane czynności egzekucyjne są nadmiernie uciążliwe z uwagi na wysokość egzekwowanych kwot. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wierzyciel wydał postanowienie, w którym ocenił zarzuty za nieuzasadnione. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wierzyciel wydał postanowienie, w którym ponownie ocenił zarzuty za nieuzasadnione oraz jednocześnie orzekł o prawomocności tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z [...] grudnia 2018 r. Orzekając na skutek zażalenia skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że obowiązek wynikający z tytułów wykonawczych istniał, a zobowiązanie się nie przedawniło. Nie odnotowano również żadnej wpłaty na poczet zobowiązania. Porównanie treści tytułów wykonawczych z decyzjami powoduje, iż obowiązki określone w przedmiotowych tytułach nie budzą wątpliwości co do tożsamości obowiązków wynikającego z decyzji. Zdaniem organu II instancji nieuzasadniony jest także zarzut z art. 33 § 1 pkt. 4 u.p.e.a., albowiem wystawione tytuły wskazują skarżącego jako zobowiązanego. Organ nie zgodził się także z tym, że doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt. 6 u.p.e.a. skoro egzekwowane obowiązki wynikają z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a organ I instancji jest organem uprawnionym do dochodzenia tego obowiązku na drodze przymusu administracyjnego; wystawione tytuły wykonawcze z dnia [...] grudnia 2018 r. spełnia również wymogi określone prawem. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie, WSA w Gdańsku stwierdził, że nie narusza ono prawa. Zdaniem WSA, skarżący nie podniósł szczegółowych zarzutów wobec zaskarżonego postanowienia, ograniczając się jedynie w ogólnikowy sposób do wskazania, że zostało ono wydane bez podstaw faktycznych i prawnych. Oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd dokonał zatem, mając na uwadze treść zarzutów zgłoszonych przez stronę na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżący, podważając legalność prowadzonej egzekucji, powoływał się na zarzuty, znajdujące w jego ocenie oparcie w treści art. 33 § 1 punkty 1, 3, 4, 6, 7, 8 oraz 10 u.p.e.a. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do przyjęcia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym doszło do uchybienia treści powyższych przepisów. Odnosząc się do zarzutu opartego na treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., WSA wskazał, że w świetle przywołanego przepisu pojęcie "nieistnienia obowiązku" oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, względnie obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. Wystawione tytuły wykonawcze obejmowały należność wynikającą z decyzji Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z [...] i [...] lipca 2017, nakładających na J. M. karę pieniężną w łącznej wysokości 3000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Na dzień wystawienia tytułu wykonawczego strona nie wniosła odwołania, a zatem decyzje stały się ostateczne. Obowiązki wskazane w tytułach wykonawczych były również wymagalne. Wymagalność to cecha obowiązku istniejącego. Do zdarzeń decydujących o braku wymagalności obowiązku należą takie okoliczności jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, czy wstrzymanie wykonania podlegającej wykonaniu decyzji przez organ, który ją wydał, organ nadzoru lub przez sąd. Żadna ze wskazanych sytuacji nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dochodzone obowiązki nie uległy również przedawnieniu, a zobowiązany nie uiścił orzeczonej kary pieniężnej w sposób dobrowolny. Sąd I instancji podniósł, że w przypadku przesłanki wskazanej w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. mowa jest o błędzie co do przedmiotu postępowania egzekucyjnego, polegającego na przymusowym wykonaniu obowiązku innej treści, niż obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji administracyjnej. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem tytuły wykonawcze z dnia [...] grudnia 2018 r. obejmują należności w postaci kar pieniężnych nałożonych na skarżącego na podstawie ostatecznych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem WSA w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem mówić o błędzie co do osoby zobowiązanego w sytuacji gdy kwestionuj on zasadność nałożenia na niego obowiązku. W ocenie WSA za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. skoro upomnienia zostały doręczone 26 lutego i 26 listopada 2018 r. J. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przede wszystkim rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest, bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., nie wskazując na naruszenie żadnych przepisów procedury administracyjnej, które stanowią w istocie wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu. Przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., jako tzw. przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Skuteczne zarzucenie naruszenia ww. przepisów wynikowych wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2 cyt. ustawy ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej przepisy art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. nie zostały powiązane z innymi przepisami prawa (poza art. 134 § 1 p.p.s.a.), co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera także żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że skarżący zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji innych przepisów niż wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 2349/17, LEX nr 2642204). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył, zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).