II GZ 577/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt I SA/Rz 959/16 w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej oraz zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 959/16 odrzucił skargę kasacyjną Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r. Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r. W imieniu Dyrektora ARiMR skargę kasacyjną sporządziła i wniosła r. pr. W.M., załączając pełnomocnictwo z dnia 8 maja 2017r. podpisane przez W.P. - Zastępcę Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] (dalej: Zastępca Dyrektora ARiMR). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 11 maja 2017r. strona - za pośrednictwem pełnomocnika - została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej, przez wykazanie, że osoba która udzieliła pełnomocnictwa z dnia 8 maja 2017r. była do tego upoważniona oraz zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, bądź złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona przedłożyła m.in. poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów: aktu powołania w.P. na stanowisko Zastępcy Dyrektora ARiMR z dnia 22 stycznia 2016r. i upoważnienie udzielone przez Dyrektora ARiMR dla Zastępcy Dyrektora ARiMR W.P. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, podpisywania odpowiedzi na skargi i zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszone na decyzje i postanowienia wydane przez Dyrektora ARiMR oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. odrzucając skargę kasacyjną na podstawie art. 178 p.p.s.a. uznał, że strona nie wywiązała się z nałożonego obowiązku uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez wykazanie, że Wiesław Polek - Zastępca Dyrektora ARiMR, który udzielił pełnomocnictwa z dnia 8 maja 2017r. był do tego upoważniony. Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonego wraz ze skargą kasacyjną i następnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu, upoważnienia z dnia 25 października 2016r. udzielonego przez Dyrektora ARiMR dla jego zastępcy W.P. wynika bowiem, że nie obejmuje ono wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, ani udzielania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Dyrektora ARiMR. W ocenie WSA nie przedłożono zatem dokumentu, z którego wynikałoby, że pełnomocnik, który sporządził w imieniu Dyrektora ARiMR skargę kasacyjną był należycie umocowany. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR – reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 176 § 2 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). oraz prawa materialnego art. 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016, poz. 1512 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowała odrzuceniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotę sporu w sprawie stanowi prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że r. pr. W.M. - pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., mimo wezwania do usunięcia braku skargi kasacyjnej przez nadesłanie upoważnienia dla zastępcy Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego ARIMR - W.P. do wykazania, że był on upoważniony do udzielenia pełnomocnictwa z dnia 8 maja 2017r. dla r. pr. W.M., nie wykonała prawidłowo tego wezwania, czego skutkiem było odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. Organ wnoszący obecnie zażalenie stoi na stanowisku, że brak skargi kasacyjnej został uzupełniony bowiem przesłano ciąg dokumentów potwierdzających upoważnienie dla W.P. do działania w imieniu organu również w zakresie udzielenia pełnomocnictwa r. pr. do wniesienia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji będzie zatem polegać na ocenie, czy w stanie sprawy Sąd ten zasadnie zastosował art. 178 p.p.s.a. i odrzucił skargę kasacyjną z powodu nieuzupełnienia w terminie braku formalnego tego pisma procesowego. Na wstępie należy wyjaśnić, że skoro Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. jest stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 p.p.s.a.) oraz wobec faktu, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, to należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga/skarga kasacyjna, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Może też ustanowić profesjonalnego pełnomocnika (35 § 2 p.p.s.a.), którym będzie adwokat lub radca prawny. Stosownie do art. 35 § 4 p.p.s.a. pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej. Należy przypomnieć również, że stosownie do art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Zaś w przypadku ustanowienia pełnomocnika, jest on obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (zd. pierwsze art. 37 § 1 p.p.s.a). Na gruncie rozpoznawanej sprawy złożenie pełnomocnictwa bez wykazania stosownym dokumentem, że udzieliła go osoba umocowana do reprezentowania organu, nie wypełnia warunków formalnych umożliwiających nadanie skardze kasacyjnej prawidłowego biegu. W tej sprawie wnoszącym skargę kasacyjną był Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..], w imieniu którego skargę kasacyjną podpisała r. pr. W.M.. Pełnomocnictwo dla W.M. do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 959/16 podpisał zastępca kierownika Dyrektora [... Oddziału Regionalnego ARIMR – Wiesław Polek, który według załączonego upoważnienia udzielonego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR mógł wydawać w jego imieniu decyzje administracyjne, podpisywać odpowiedzi na skargi i zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ..], jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszone na decyzje i postanowienia wydane przez Dyrektora ARiMR Należy jeszcze raz przypomnieć, że Sąd I instancji na podstawie art. 178 p.p.s.a, odrzucił skargę kasacyjną bowiem uznał, że przesłane upoważnienie dla zastępcy dyrektora – Wiesława Polska nie obejmowało wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, ani udzielania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Dyrektora ARiMR, w tym zakresie. W zażaleniu na powyższe postanowienie organ wskazał, że Wiesław Polek pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora Oddziału jest osobą uprawnioną do działania w imieniu Dyrektora Oddziału i jest również piastunem funkcji organu czyli posiada umocowanie do wykonywania kompetencji organu i jest uprawniony do działania w jego imieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Sądu I instancji jest zgodne z prawem a jego prawidłowości nie podważa argumentacja przedstawiona w zażaleniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie wezwał pełnomocnika organu do wykazania że osoba która udzieliła pełnomocnictwa z dnia 8 maja 2017r. była do tego upoważniona. Stosownie do art. 9. ust. 1 ustawy o ARIMR - w ramach Agencji wyodrębnia się: 1) Centralę Agencji; 2) oddziały regionalne działające w każdym województwie; 3) biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym – kierownik (ust. 2). Ponadto zgodnie z art. art. 10. ust 1 ustawy o ARiMR - Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego (ust. 2). W powyższej regulacji ustawowej wyraźnie i wprost wskazano, że Oddziałem Regionalnym ARiMR kieruje jego dyrektor. Tym samym nie można przyjąć, że ustawodawca przypisał również reprezentowanie Oddziału Regionalnego - zastępcy dyrektora w tożsamym zakresie bezpośrednio z mocy ustawy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zastępca dyrektora oddziału jest jedynie pracownikiem danej jednostki organizacyjnej, który stosownie do art. 268a k.p.a. musi posiadać upoważnienie organu administracji publicznej do załatwiania spraw w jego imieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3734/15; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 26/15; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 949/14). Zgodnie z art. 268a k.p.a. Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Termin "pracownicy", którym posługuje się art. 268a k.p.a., nie powinien być rozumiany wyłącznie przez odwołanie się do stosunku prawnego regulowanego k.p. Przepis ten dotyczy wszelkich osób, które znajdują się względem organu w relacji podległości służbowej czy też podporządkowania hierarchicznego (wyrok WSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn.. akt I SA/Wa 1456/12). Wobec braku wyodrębnienia przez ustawodawcę osobnych kompetencji do reprezentowania oddziału regionalnego dla Zastępcy Dyrektora w ustawie o ARiMR należy przyjąć, że jest on jedynie hierarchicznie podporządkowanym pracownikiem tej jednostki organizacyjnej i musi posiadać specjalne upoważnienie do działania, w tym wypadku od Dyrektora Oddziału ARiMR. Z art. 268a k.p.a. wynika, że ustawodawca przewidział dekoncentrację zadań, tzw. dekoncentrację wewnętrzną (postanowienie NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 6/11). Oznacza to, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykonywania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12). Powyżej wskazana regulacja prawa tj. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR widnieje w podstawie prawnej upoważnienia jakie Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazał jego zastępcy tj. W.P., wyraźnie wskazując przy tym zakres jego kompetencji związanej również z postępowaniem przed sądami administracyjnymi. Celem wyjaśnienia NSA zaznacza, że zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a k.p.a. upoważnienia oraz pełnomocnictwa sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie określonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego, jak i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 356/11). Z upoważnienia nadesłanego przez pełnomocnika Organu na wezwanie Sądu wynikało, że Zastępca Dyrektora mógł wykonywać kompetencje Organu (Dyrektor Oddziału) w zakresie wydawania decyzji administracyjnych określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz podpisywania odpowiedzi na skargi i zażalenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnoszone na decyzje i postanowienia wydawane przez Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego. Z tak sformułowanego upoważnienia nie wynikało, że Zastępca Dyrektora ma kompetencje do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych czy np. ogólnego reprezentowania organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skoro nie została mu przypisana w ogóle kompetencja w tym zakresie, to na tym etapie bezzasadnym jest odnoszenie się do argumentacji powołanej w zażaleniu, że jednak Zastępca Dyrektora mógł upoważnić radcę prawnego w tym zakresie. Wobec tego należało przyjąć, że Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 178 p.p.s.a wobec nieuzupełnienia jej braku formalnego. Z tych wszystkich względów zażalenie podlegało oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.