II GZ 770/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1784/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1784/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. Sp. z o.o. w C. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2025 r. oraz poprzedzającą ją decyzji, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Odmawiając uwzględnia wniosku spółki WSA stwierdził, że dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie jest wystarczające samo powołanie się na te przesłanki, ponieważ uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony, świadczącymi o aktualnej jej kondycji finansowej. W ocenie WSA, przytoczone przez skarżącą argumenty z powołaniem się na ustawowe przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, nie zostały poparte żadnymi konkretnymi wyliczeniami czy dokumentami. W świetle przedstawionej przez spółkę argumentacji, wobec nieprzedstawienia stosownych dokumentów, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a zatem brak było podstaw do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo wykazania przez Skarżącą, że w przypadku niewstrzymania wykonalności decyzji cofającej zezwolenie, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek spółki w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ braki wniosku, w zakresie zawartej w nim argumentacji, a przede wszystkim braku dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej. Rację ma sąd I instancji, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki skarżąca utraci możliwość zarobkowania w odniesieniu do przedmiotowej apteki. Nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów finansowych, świadczących o aktualnej kondycji finansowej, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny konsekwencji wykonania tej decyzji dla skarżącej. Nie wykazała w szczególności, jakie posiada aktywa i jakie niezbędne wydatki ponosi. W istocie więc nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności spółki. A zatem nie można przyjąć, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rzetelne zobrazowanie sytuacji majątkowej, poparte stosowną dokumentacją, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem nawet w zażaleniu, lakonicznie umotywowanym, powołując się na szacunkowe, przewidywane straty z tytułu nieprowadzenia działalności wskutek cofnięcia zezwolenia, skarżąca nie odniosła ich do aktualnej sytuacji finansowej. Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.