II OSK 1107/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 07 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 633/08 w sprawie ze skargi M. i Z. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt II OSK 1107/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 633/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. i Z. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. ([...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w Koninie nakazał inwestorowi – M. B. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr [...] i [...] w miejscowości Głębockie gmina Ślesin. Wojewoda Koniński po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. ([...]) utrzymał w mocy ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny oddział zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt II SA/Po 235/98 oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody Konińskiego z dnia [...] stycznia 1998 r. W dniu 25 kwietnia 2007 r. wpłynął wniosek M. B. o wznowienie postępowania administracyjnego w opisanej wyżej sprawie. Do wniosku zostało załączone zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczące aktualnego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka o nr [...]. W następstwie rozpoznania tego wniosku wydano decyzję, którą odmówiono uchylenia decyzji Wojewody Konińskiego z dnia [...] stycznia 1998 r. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 25 października 2007 r. Pismem z dnia 13 lutego 2008 r. M. i Z. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie o wydanie w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 11, poz. 726) – pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Wnioskodawcy podkreślili, iż do dnia dzisiejszego rozbiórka nie została wykonana, a zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ww. ustawą nie można nakazać rozbiórki o ile upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy. Przepis ten może być bowiem zastosowany nawet jeśli została wydana decyzja o rozbiórce pod warunkiem, że nie została ona wykonana. Podkreślono również, że aktualnie lokalizacja spornego budynku pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie decyzją z dnia 17 kwietnia 2008 r. na podstawie art. 105 § 1 i 104 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, że obiekt budowlany co do którego złożono wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest objęty nakazem rozbiórki. Wydanie nowej decyzji merytorycznej w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną powodowałoby wadę skutkującą nieważnością takiej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się do możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie wg przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 99, poz. 665) to jest legalizacji samowoli budowlanej bez tzw. opłat legalizacyjnych organ stwierdził, iż przepis ten również nie znajduje zastosowania gdyż sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Ponadto organ wskazał na przesłanki do skutecznego występowania z wnioskiem legalizacyjnym w trybie powyższego przepisu i stwierdził, że takim wnioskodawcą może być jedynie właściciel obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Właściciel, który nie spełnia powyższych przesłanek nie jest legitymowany do ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej w tym trybie. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania na potwierdzenie czego przywołano wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1025/96. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, iż prawidłowo uznano, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja o nakazie rozbiórki spornego budynku gospodarczego ( z dnia [...] listopada 1997 r.) i już tylko z tej przyczyny postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bezprzedmiotowe bowiem nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku objętego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia zapadłe przed organami są prawidłowe. Decyzja nakazująca rozbiórkę po przeprowadzonej kontroli instancyjnej oraz sądowej ostała się w swej treści, jest zatem prawomocna i wykonalna. W tej sytuacji wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej rozbiórkę. Biorąc zatem pod uwagę wymagalność obowiązku rozbiórki niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego tym nakazem. Pozwolenie na użytkowanie nie może poza tym służyć legalizowaniu obiektów budowlanych co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 524/00 uznał, że złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku co do którego orzeczono prawomocnie nakaz rozbiórki czyni wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. W konsekwencji stwierdził, iż umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa było uzasadnione i prawidłowe. Odnosząc się popodnoszonego przez skarżących zarzutu dotyczącego konieczności zastosowania przez organy art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r. do dnia 10 lipca 2003 r. to okazał się on nieskuteczny. W istocie bowiem przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do takich sytuacji gdy organ w ciągu 5 lat od zakończenia budowy nie orzekł nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego w samowoli. Tymczasem w sprawie niniejszej przed upływem 5 letniego terminu z ww. przepisu wydane zostały nie tylko decyzje organów obu instancji nakazujące rozbiórkę ale także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt II SA/Po 235/98, który potwierdził legalność orzeczonego nakazu. Za bezpodstawny uznano także zarzut wadliwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa albowiem przepis ten nie został zastosowany przez organy. Normę tę przywołał jedynie organ I instancji wywodząc, iż dopuściłby się nieważności gdyby merytorycznie rozpoznał sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę. Podkreślono również, ze wbrew stanowisku skarżącego w ramach niniejszej sprawy organy orzekające nie mogły rozstrzygać zagadnień objętych dyspozycją art. 162 § 1 kpa. Decyzja orzekająca rozbiórkę spornego obiektu nie została bowiem wzruszona w trybie powołanego przepisu co wymagałoby w istocie wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania. Wyrok Sądu I instancji zaskarżyli w całości M. i Z. małż. B. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną jego interpretację dotyczącą pojęcia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, o której mówi art. 48 Prawa budowlanego przy czym błędna interpretacja miała wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 105 kpa przez niezastosowanie art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. mimo błędnego zastosowania art. 105 kpa przez organy administracji. Powołując się na powyższe kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił m.in. że prezentuje pogląd, iż pojęcie " nie można dokonać rozbiórki" o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ( obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) oznacza zakaz rozbiórki po upływie 5 lat niezależnie od tego czy była wydana decyzja o rozbiórce czy też nie. Powyższy przepis daje bowiem prawo uzyskania decyzji o użytkowaniu budynku mimo istniejącej decyzji o rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka została oddalona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor kasacji nie tylko dokonuje niewłaściwej wykładni przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ( w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r.) ale i przytacza jego treść w istocie odbiegającą od tej, którą zawiera ustawa. Stawia przy tym tezę, że pojęcie " nie można dokonać rozbiórki" oznacza jej zakaz po upływie lat pięciu niezależnie od tego czy była wydana decyzja o rozbiórce czy też nie. Wspomniany przepis wskazuje jednak, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ) Porównanie treści wyżej przytoczonej treści tezy kasatora oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ( w wersji obowiązującej w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r.) nie pozwala na postawienie znaku równości pomiędzy pojęciami : nakaz rozbiórki i dokonanie rozbiórki. Nakaz rozbiórki w rozumieniu ww. przepisu wiąże się bowiem z obowiązkiem, który należy wykonać zaś dokonanie rozbiórki opisuje stan będący następstwem wykonania nakazu a więc odnosi się do czynności, która została już dokonana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 49 ust. 1 nie ma zastosowania do takich stanów faktyczno – prawnych w przypadku których nakaz rozbiórki wynika z ostatecznej podlegającej wykonaniu decyzji rozbiórkowej, do której adresat mimo ciążącego na nim obowiązku nie zastosował się. Przyjęcie wykładni proponowanej przez kasatora prowadziłoby do bezzasadnego w istocie wniosku, z którego wynikałoby iż nie można nakazać rozbiórki obiektu w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zezwalają na budowę tego typu obiektów. Decyzja rozbiórkowa jest bowiem decyzją wykonalną a jej zasadność została potwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt II SA/Po 235/98. Trzeba poza tym przypomnieć iż wszelkie próby zmierzające do jej wyeliminowania z obrotu prawnego okazały się bezskuteczne. Należy również zauważyć, iż orzecznictwo sądowe prezentuje jednolity i ugruntowany pogląd którego istotą jest uznanie, że obowiązek rozbiórki budynku wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie nie może bowiem służyć legalizowaniu obiektów budowlanych co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Mało tego złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sprawie w której pozwolenie takie jest niedopuszczalne czyni postępowanie administracyjne wszczęte takim wnioskiem bezprzedmiotowym ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 524/00 – niepubl. oraz z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1465/07 – niepubl. oraz ich uzasadnienia) Z powyższych względów uznać należy za bezzasadny nie tylko zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 " dawnego" Prawa budowlanego ale i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie albowiem Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił fakt prawidłowego zastosowania przez organy art. 105 § 1 kpa. Oznacza to, iż w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.