II OSK 1107/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 786/21 w sprawie ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lipca 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji paliw oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 786/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. C. i M. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lipca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji paliw. J. C. i M. C. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego ( przepisu art. 77 i 80 k.p.a.), 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm.) polegające na niewywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, 3. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do jego zastosowania, natomiast nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki po przeprowadzeniu właściwej kontroli zasadnie oddalił skargę złożoną na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2021 r., którą orzeczono o nakazie rozbiórki stacji paliw wraz z zapleczem socjalno-biurowym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w z. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Przede wszystkim wskazać należy na nietrafne zarzucenie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami materialnymi mającymi zastosowanie w sprawie oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, w tym art. 77 i art. 80 k.p.a., powołanymi w podstawie kasacyjnej. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy, określając właściwość sądów administracyjnych, jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz stanowiąc o tym, że ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Niewątpliwie Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok wypełnił obowiązek weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, zaś fakt podjęcia rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony skarżącej nie może być utożsamiany z naruszeniem norm ustanowionych w art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przeprowadził wyczerpującą kontrolę zaskarżonej decyzji, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpoznał niniejszą sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki miał na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 3 sierpnia 2001 r. Wyjaśnił jednak prawidłowo, że w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej stacji paliw, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd Wojewódzki miał też na uwadze, że przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę był brak po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż umowa dzierżawy zawarta przez poprzedników prawnych skarżących upoważniała ich jedynie do wniesienia obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, tymczasem zrealizowano obiekty trwale związane z gruntem. Ponadto Sąd przypomniał, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr ..., która w dacie wydania decyzji już nie istniała, gdyż została podzielona na dwie działki nr ... i ... Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym istotne znaczenie miała okoliczność dalszego podziału działki nr ... (objętej pozwoleniem na budowę) w następstwie czego skarżący są właścicielami działki oz. ew. nr ... zabudowanej stacją paliw, natomiast działka nr ... stała się własnością innych osób, które domagały się rozbiórki spornych obiektów, w tym części jednego z budynków, znajdującej się na ich nieruchomości. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, podstawową przeszkodą do legalizacji przedmiotowego obiektu było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że poszczególne elementy stacji paliw zlokalizowane są w takich odległościach od granicy nieruchomości sąsiedniej oraz od obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach, że naruszone zostały przepisy § 124 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowo, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego, zwłaszcza zabudowy istniejącej w otoczeniu przedmiotowej stacji paliw. Uprawnione było też wskazanie przez Sąd Wojewódzki, że skoro celem postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to muszą być zastosowane w takiej sprawie aktualnie obowiązujące normy techniczno-budowlane. Zaakcentować należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1880/15, 15 kwietnia 2022 r. II OSK 508/20). Wobec powyższego słusznie przyjęto w niniejszej sprawie, że wobec kolizji przedmiotowego obiektu z aktualnymi normami techniczno-budowlanymi nie było możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że w odniesieniu do budynku socjalno-biurowego dodatkową przesłanką do wydania nakazu rozbiórki był fakt jego usytuowania w części na nieruchomości (dz. ew. nr ...), do której skarżący nie mają prawa dysponowania na cele budowlane. Zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; por. też wyroki NSA: z 03.07.2012 r., II OSK 755/11; z 01.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r., II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13; z 31.03.2015 r., II OSK 2079/13). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę albo legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega tylko na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5