II OSK 1110/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1230/19 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na działce I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1230/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...], położonej w S., obręb [...], ze szkodą dla działki nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując wykładni art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. podkreślono, że wniosek strony inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na działce, nie orzekł o całości żądania, naruszając w ten sposób wskazaną zasadę związania organu wnioskiem. Wniosek bowiem obejmował żądanie pomocy w sprawie zalewania wodami opadowymi na skutek zamontowania przez właściciela sąsiedniej działki rynien i odprowadzania wody bezpośrednio na działkę sąsiednią. Wynikało z niego, że zmiany stosunków wodnych skarżąca upatruje w zamontowaniu rynien. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm.) całkowicie pominięto kwestię realizacji rynien. Powyższego nie usprawiedliwia, zdaniem Sądu, skierowane przez Burmistrza Miasta S. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. pismo z dnia 31 lipca 2019 r., w którym organ pierwszej instancji poinformował, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych, a także wskazał, że sprawy urządzeń wodnych – rynien należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia braku właściwości, obowiązkiem organu jest przekazanie sprawy organowi właściwemu, o czym stanowi art. 65 § 1 K.p.a. Wskazane pismo organu nie ma takiego charakteru. Nie powołano się w nim na cytowany wyżej przepis. W aktach brak jest informacji, że wraz z pismem organowi nadzoru budowlanego został przekazany, zgodnie z właściwością, wniosek skarżącej, w sprawie urządzeń wodnych. Brak jest także informacji o toczącym się ewentualnie na skutego tego pisma postępowaniu. Biorąc pod uwagę, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo, niewyjaśnienie tej kwestii przez Burmistrza Miasta S. i zaakceptowanie takiego stanu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie spowodowało w ocenie Sądu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało bezpośrednie przełożenie na wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Postępowanie organu w sposób oczywisty naruszyło uprawnienia wnioskodawczyni do załatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku. W świetle stwierdzonych uchybień przedwczesna okazała się ocena postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 234 ust. 5 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że upłynął przewidziany w tym przepisie termin dochodzenia roszczeń administracyjnoprawnych związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji w związku z przyjęciem, że odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nie orzeczono o całości żądania, które obejmowało pomoc w sprawie zalewania wodami opadowymi na skutek zamontowania przez właściciela sąsiedniej działki rynien, podczas gdy w rzeczywistości wnioskodawczyni nie kwestionowała prawidłowości ani zgodności z prawem zamontowania rynien, a jedynie wskazywała na fakt skierowania ich w stronę jej działki, co stanowiło przyczynę zalewania jej nieruchomości. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji skutkowałaby oddaleniem skargi. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, a także o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracyjne odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nie orzekły o całości żądania, które obejmowało pomoc w sprawie zalewania wodami opadowymi na skutek zamontowania przez właściciela sąsiedniej działki rynien. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest ona wszczynana z urzędu czy na wniosek, organ administracji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli wniosek został złożony do organu, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy objętej takim wnioskiem, to stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. ma obowiązek taki wniosek przekazać organowi właściwemu. W tej sprawie trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że z treści wniosku Z. S. z 4 lipca 2019 r. wprost wynikała możliwość zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim i jej odprowadzanie na teren działki wnioskodawczyni. W przypadku, gdy wszczęcia postępowania domaga się strona, obowiązkiem organu jest ustalenie przedmiotu sprawy i stosownie do tego nadanie takiemu wnioskowi dalszego biegu, w tym prowadzenia postępowania administracyjnego, jeżeli przedmiotem żądania jest sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu przez dany organ. Nie było wadliwym w okolicznościach tej sprawy ustalenie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotem żądania Z. S. było wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 Prawa wodnego. Sama wnioskodawczyni podała dodatkowo także podstawę prawną swojego żądania wskazując na art. 28 i art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. odpowiada regulacji art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym samym skoro wnioskodawczyni domagała się podjęcia postępowania wyraźnie wskazując na naruszenie stosunków wodnych na danym terenie, to organy administracyjne takim żądaniem były związane. To strona jest dysponentem swojego wniosku i jeżeli wskazuje zakres sprawy, to organ nie może tego wskazania pominąć (tak NSA w wyroku z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11, opub. w LEX nr 1358405; NSA w wyroku z 17 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2222/17, opub. w LEX nr 2727553; NSA w wyroku z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2484/16, opub. w LEX nr 2559206). Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta S. podjął czynności w oparciu o wniosek Z. S. i ustalił datę, w której strona dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu odprowadzanych wód na jej grunt. Stwierdzając upływ okresu 5-letniego organ ten, stosownie do art. 235 § 5 Prawa wodnego z 2017 r. oraz art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odprowadzania wód ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawczyni. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej sprawie Burmistrz Miasta S. nie mógł pominąć rozpoznania wniosku Z. S. na podstawie art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Niezrozumiałym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jakoby w tej sprawie zamiast prowadzenia postępowania na podstawie ww. przepisu Prawa wodnego, Burmistrz Miasta S. winien od razu przekazać żądanie skarżącej właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Takie postępowanie organu pierwszej instancji stanowiłoby naruszenie prawa procesowego, ponieważ niewątpliwie żądanie wnioskodawczyni obejmowało naruszenie stosunków wodnych i sama wnioskodawczyni domagała się wszczęcia postępowania na podstawie wskazanej podstawy prawnej. Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta S. odmawiając wszczęcia postępowania nie naruszył prawa przekazując całość akt właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyjaśniając, z jakich powodów to przekazanie ma miejsce i dołączył całość akt sprawy, a więc także i wniosek. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia wniosku Z. S. co dodatkowo wydaje się potwierdzać, że oryginał przekazano organowi nadzoru budowlanego. Pismo z dnia 31 lipca 2019 r. przekazujące całość akt do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zostało także przekazane wnioskodawczyni. Tym samym organ pierwszej instancji nie naruszył w tej sprawie art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, a zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Gdyby uznać za zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, to wówczas Burmistrz Miasta S. winien podjąć działania na podstawie art. 66 § 1 K.p.a., tj. stwierdzić, że poza żądaniem wszczęcia postepowania na podstawie przepisów Prawa wodnego, zawiera ono także żądanie przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego i zawiadomić wnioskodawczynię, że powinna odrębnym wnioskiem zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego. W tej zaś sprawie organ pierwszej instancji przekazując podanie wnioskodawczyni po upływie 23 dni od daty jego wniesienia, nie naruszył art. 65 § 1 K.p.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Burmistrz Miasta S. szczegółowo uzasadnił możliwość naruszenia przepisów Prawa budowlanego w tej sprawie i zwracając się o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania, zawiadomił o tym jednocześnie wnioskodawczynię. Okoliczność zaś braku powołania się na art. 65 § 1 K.p.a. w piśmie przekazującym wniosek i akta sprawy do organu nadzoru budowlanego nie stanowi wady postępowania mogącej mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niezasadnie zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i błędnie przyjął, że organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na działce. Kontrolując zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie to nie narusza prawa, a sama skarga jest niezasadna. Dokonana w sprawie przez organy wykładnia art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. jest prawidłowa i po stwierdzeniu, że sama wnioskodawczyni wskazała na datę, kiedy dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt w związku z odprowadzaniem wody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, obowiązkiem organów była odmowa wszczęcia postępowania w związku z upływem ustawowego terminu. Powoływany w skardze art. XXXVI w związku z art. XXXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny nie mają zastosowania w tej sprawie, ponieważ dotyczą one tylko roszczeń powstałych przed dniem 1 stycznia 1965 r. i opartych w całości na przepisach prawa cywilnego. Także powołany w skardze art. 3 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w tej sprawie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od Z. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.