II OSK 1185/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.H. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy z 19 grudnia 2023 r. nr IWT/273/2023 w sprawie ze skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/24 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2024 r. nr 560/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/24 oddalił skargę K.H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2024 r. nr 560/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy z 19 grudnia 2023 r. nr IWT/273/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że rozbiórka drogi będzie się wiązać z uciążliwościami i koniecznością poniesienia kosztów, na co skarżąca musi zorganizować środki pieniężne. Ponadto znalezienie profesjonalnej firmy budowalnej z dnia na dzień jest wręcz niewykonalne, a oczekiwanie na prace remontowe trwa kilka miesięcy. Wskazała także, że obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zdaniem Sądu rozważenie możliwości udzielenia ochrony tymczasowej należało ograniczyć do zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja organu pierwszej instancji wobec wniesienia odwołania oraz nienadania jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma przymiotu wykonalności. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem tym można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Stanowi wyjątek od zasady ogólnej z art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu i tak powinna być interpretowana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że Sąd dokonuje oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w oparciu o przedstawioną przez stronę argumentację, nie czyniąc własnych ustaleń w tym zakresie (por. np. postanowienie NSA II OZ 559/23, LEX nr 3697201). Obowiązkiem strony jest przywołanie konkretnych okoliczności, a także dowodów je uprawdopodabniających, z których będzie wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w stosunku do niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA II OZ 604/24, LEX nr 3782741), niezależnie od przedmiotu sprawy. Proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza gdy na stronę nałożono nakaz rozbiórki. Przesądzający w tym zakresie nie może być jednak sam charakter decyzji rozbiórkowej. Oznaczałoby to, że niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 24/18, LEX nr 2434634, por. też postanowienie tego Sądu z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1422/169, LEX nr 3025410). Natomiast odnosząc się do pojęcia szkody trzeba podkreślić, że szkoda, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. to taka szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Celem ochrony tymczasowej nie jest uchronienie skarżącej przed każdą szkodą, czy każdym skutkiem wykonania decyzji, a jedynie przed takimi ich formami, które zostały wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza że zazwyczaj wykonanie decyzji pociąga za sobą konsekwencje finansowe dla strony. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji nakazującej rozbiórkę drogi wykonanej z kostki betonowej z krawężnikami o długości ok. 86 m i szerokości ok. 3 m, wraz z miejscami postojowymi. Uzasadnienie wniosku sprowadzało się jednakże jedynie do stwierdzenia, że rozbiórka doprowadzi do poniesienia przez skarżącą znacznych kosztów i będzie się wiązała z uciążliwościami. Skarżąca wskazała jedynie na skutek wykonania zaskarżonej decyzji (rozbiórka drogi), nie powiązała go jednak z własną sytuacją, przede wszystkim materialną. W świetle przywołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że lakoniczne uzasadnienie wniosku, niepoparte informacjami o rozmiarze grożącej skarżącej szkody i sytuacji majątkowej skarżącej, nie może prowadzić do uwzględnienia tego wniosku. Skarżąca wyraża przekonanie, że rozbiórka doprowadzi do poniesienia znacznych kosztów nie wskazuje jednak danych, czy konkretnych okoliczności, które miałyby uzasadnić wniosek. Skoro skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej, to nie jest możliwa ocena, czy wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub wywoła trudne do odwrócenia skutki. Jednocześnie wskazać należy, że oceniając wniosek o wstrzymanie sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kwestie merytoryczne, a podnoszone w skardze kasacyjnej, nie mogą być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy (w oparciu o sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej) przed rozprawą. Ponadto możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że jej wykonanie, niejako automatycznie, powinno być wstrzymane. Bez wpływu na możliwość wstrzymania decyzji rozbiórkowej pozostaje również wskazana we wniosku okoliczność toczącego się postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej. Jak już wyżej podkreślono wstrzymanie wykonania decyzji oceniane jest w kontekście wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast działania strony mające na celu legalizację samowoli budowlanej nie stanowią uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.