II OSK 1186/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 68/07 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Op 68/07 oddalił skargę F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przybudowanym garażem, przewidzianej do realizacji w K. przy ul. [...] na działce [...]. Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia były następujące: w dniu 22 maja 2006r. F. P., reprezentowany przez A. S., wniósł do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji w K. przy ul. [...] na działce [...] oraz [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano na rozbieżności pomiędzy ustaleniami tej decyzji a treścią analizy urbanistycznej. Rozbieżności te polegały na odmiennym wyznaczeniu linii zabudowy, powiększeniu szerokości działki pozostałej do zabudowy, jak również na istotnym powiększeniu gabarytów obiektu. Równocześnie zarzucono niedopuszczalność odstępstw od projektu decyzji opracowanej przez fachową osobę uprawnioną do jej sporządzenia oraz to, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele działki, której dotyczyła kwestionowana decyzja Burmistrza K.. SKO decyzją z dnia [...], nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza K.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż decyzja Burmistrza K. nie zawiera wady powodującej stwierdzenie jej nieważności. Kolegium podniosło, że niespójności pomiędzy treścią decyzji a treścią jej projektu są dopuszczalne. Osoby uprawnione do sporządzania projektu decyzji nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarówno treść analizy jak i sporządzony projekt nie wiążą rozstrzygającego sprawę organu gminy tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zauważono, że Burmistrz K. zgodnie z wnioskiem inwestora ustalił w decyzji szerokość elewacji frontowej na 19,5m, natomiast w analizie przewidziano tą wielkość jako 10m z dopuszczalnym odstępstwem o 20%, przy czym w analizie szerokość ta została ustalona na 15m. Wskazano, że według § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U . nr 164, poz. 1588), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w analizowanym obszarze z tolerancją do 20 %, przy czym dopuszcza się wyznaczenie nowej elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe cechy zabudowy, takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu zabudowy, Burmistrz K. wyznaczył z niewielkimi odstępstwami względem projektu decyzji. W projekcie wysokość do najwyższego punktu kalenicy określono jako 8 m, a dolny poziom okapu w granicach 2,2 - 3,8m natomiast w decyzji odpowiednio 9 m i 2,2 - 4,8 m. Kolegium uznało, że jeżeli treść decyzji w zakresie któregoś z parametrów nowej zabudowy odbiega od określonych w analizie, czy w projekcie decyzji cech zabudowy istniejącej, to należy uznać, że organ modyfikuje dotychczasową koncepcje zabudowy na podległym mu terenie w sposób zapewniający harmonijność całość. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu, iż zgodność sentencji decyzji z zamierzeniami wnioskodawcy umożliwia odstąpienie od uzasadnienia decyzji. Jednak brak uzasadnienia nie może być podstawą do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dostrzeżono też brak uzgodnień decyzji z zarządcą drogi i niedoręczenie mu decyzji. Według Kolegium, braki te stanowią przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a . Ponadto decyzja Burmistrza K. błędnie oznacza strony postępowania, jednak zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji świadczą, że decyzję poza inwestorem i F. P. otrzymali również właściciele działki objętej wnioskiem w osobach: S. i J. S. i G. M.. Z decyzją SKO nie zgodził się F. P., który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K.. Strona zwróciła uwagę, iż według analizy odległość budynku do drogi dojazdowej powinna wynosić 6 m, natomiast decyzja ustala tą odległość na 3 m. Wybudowanie przez inwestora ogrodzenia na granicy działki spowodowało, że przejazd większych pojazdów nie jest możliwy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało swą ocenę odnośnie braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a . Według Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji znajduje zastosowanie tylko w przypadku bezspornego ustalenia okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a . Decyzja Burmistrza K. z dnia [...], jest dotknięta licznymi wadami, lecz są to wady odpowiadające przesłankom wznowienia postępowania. Pominięto niektóre ze stron postępowania oraz nie dokonano koniecznych uzgodnień. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowanie wznowieniowe nie konkurują z sobą, dostrzeżone uchybienia nie mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza K.. Podtrzymano pogląd wyrażony w poprzedniej decyzji, iż organ gminy decyduje o kształcie decyzji o warunkach zabudowy i nie jest związany wynikami analizy. Projekt decyzji jest sporządzany przez osobę mającą status biegłego. Ma on charakter propozycji, która nie musi być przez organ decyzyjny przyjęta. Ewentualne odejście od cech zabudowy już istniejącej nie może być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, lecz zmiany koncepcji zabudowy. Okoliczność, że projekt decyzji różni się od analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że urbanista zmienił poprzednio wyrażone stanowisko odnośnie kształtowania ładu przestrzennego na nieruchomości objętej wnioskiem. Odstępstwo od analizy, czy przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowią zdaniem Kolegium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . Wyjaśniono także, iż decyzję o ewentualnym poszerzeniu drogi podejmuje organ administracji publicznej, a nie urbanista. Powyższą decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu F. P.. Wniósł o uchylenie decyzji Kolegium powtarzając w treści skargi zarzuty zgłaszane w toku postępowania administracyjnego. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Op 68/07, oddalił skargę F. P.. Zawarte w uzasadnieniu główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: skarżący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. oparł na ustawowej przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o powołany przepis może mieć miejsce, jeżeli orzeczenie organu administracji w sposób niewątpliwy dotknięte jest przynajmniej jedną z wymienionych w nim wad i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, co oznacza, że pozytywne przesłanki nieważności powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Sąd podzielił stanowisko organu o niezwiązaniu organu wydającego decyzję treścią projektu decyzji. Jego zdaniem, decyzja Burmistrza K. jest zgodna z dyspozycją art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej u .p.z .p.). Zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u .p.z .p. w zakresie warunków zabudowy sąsiedniej, uzbrojenia terenu oraz dostępu do drogi publicznej od strony geodezyjnie wydzielonej działki nr [...]. Działka o nr [...], obejmująca planowaną inwestycję nie wymaga wydania decyzji zezwalającej na jej wyłączenie z produkcji rolnej i leśnej. Została sporządzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze a także projekt decyzji przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. Ustalenia zawarte w decyzji odbiegają wprawdzie od ustaleń analizy, jednak obowiązujące przepisy prawa zezwalają organom na odstępstwa i tych rozbieżności nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd przyznał rację Kolegium, co do możliwości wystąpienia w sprawie wad decyzji Burmistrza K. stanowiących przesłanki wznowienia postępowania. Wady te mogły stanowić o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Burmistrza K. a nie o stwierdzeniu jej nieważności. Jako niezasadny uznano też zarzut dotyczący nieprawidłowego usytuowania budynku. Zwrócono uwagę na dwuetapowość realizacji inwestycji. Konkretne określenie lokalizacji obiektu budowlanego, jego wysokości i kształtu należy do zakresu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przebieg płotu wybudowanego przez inwestora na granicy działki nr [...] nie może być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż kwestia ta nie należy do zakresu tej decyzji. Z tych powodów nie było podstaw do uznania decyzji Burmistrza K. z dnia [...], za dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a . Opisany wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia z dnia12 kwietnia 2007 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą sporządził w imieniu F. P. ustanowiony przez niego pełnomocnik domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego F. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawę kasacyjną podano naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną jego wykładnię" oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 1 i 2 "Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (miejsca publikacji powołanej regulacji nie podano). Główne wątki uzasadnienia skargi kasacyjnej były następujące: 1) w zakresie naruszenia prawa materialnego "(...) naruszony został art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23.03 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie decyzji sprzecznej z projektem sporządzonym przez architekta, art. 61 pkt 1 ust. 5 u .p.z .p. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami, a to § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U . nr 164, poz. 1588), art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u .p.z .p. poprzez prowadzenie sprawy w sposób szerszy od treści wniosku; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . poprzez przyjęcie przez WSA, że decyzja SKO rażąco nie narusza art. 60 pkt 4 i art. 61 pkt 1 ust. 5 u .p.z .p., oraz § 4 pkt 4 § 5, § 5 pkt 2 pkt 2, § 6 pkt 2 § 8 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażące naruszenie przepisów prawa procesowego art. 60 pkt 4 i art. 61 pkt 1 ust. 5 u .p.z .p., oraz § 4 pkt 4, § 5 pkt 2, § 6 § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U . nr 164, poz. 1588) w sposób rażący, a także art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u .p.z .p. poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie szerszym niż to wynikało z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 sierpnia 2005r. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie został uzasadniony następująco: w przedmiotowej sprawie treść decyzji jest sprzeczna z treścią analizy oraz z projektem. Ustawodawca nie dał żadnemu organowi uprawnienia zmiany projektu decyzji o warunkach zabudowy oprócz tych, które wynikają z analizy. W cyt. już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. zostało przewidziane prawo do odstąpienia od reguł określonych w analizie, ale jedynie w przypadku takim, kiedy wynika to bezpośrednio z analizy. W treści analizy sporządzonej w sprawie skarżącego takich odstępstw nie przewidziano. Wniosek inwestora obejmował działkę o nr [...], zaś decyzja Burmistrza K. obejmuje też działkę o nr [...]. To oznacza, że prowadzone postępowanie obejmowało działkę nr [...], której nie obejmował wniosek o wszczęcie postępowania. Zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . w sposób mający wpływ na wynik postępowania został uzasadniony następującymi argumentami: ustawodawca dał organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy uprawnienie tylko i wyłącznie do nanoszenia zmian w takim zakresie w jakim wynika to z analizy. Wobec tego należy rozumieć, iż inne zmiany mają być wykonane albo przez osobę uprawnioną z art. 60 pkt 4 u .p.z .p. lub też należy przyjąć, iż w sytuacjach kiedy organ zamierza wydać decyzję odmienną od jej projektu powinien zlecić to osobie uprawnionej z art. 60 pkt 4 u .p.z .p. W niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 60 pkt 4 u .p.z .p. gdyż nie został sporządzony nowy projekt decyzji, który odpowiadałby treścią w całości nowej decyzji. Treść art. 61 pkt 1 ust. 5 u .p.z .p., oraz § 4 pkt 4 § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie przewidują możliwości odstępstwa przy wydawaniu decyzji od treści analizy. Możliwość odstępstw przy wydaniu decyzji zachodzi jedynie wówczas, gdy przewiduje to analiza i jedynie w zakresie wskazanym w § 4 pkt 4 § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Analiza dotyczącą tej sprawy nie przewidziała możliwości naniesienia zmian, jednak zmiany te zostały naniesione i to w zakresie szerszym niż wynika to ze wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Niezgodność decyzji z treścią projektu decyzji można, według skarżącego, ustalić poprzez proste porównanie treści decyzji z treścią projektu i treścią art. 61 pkt 1 ust. 5 u .p.z .p., oraz § 4 pkt 4 § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Rażące naruszenie art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u .p.z .p. nastąpiło natomiast poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie szerszym niż wynikało to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 sierpnia 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym znacznie sformalizowanym. Skarga, o jakiej mowa musi spełniać wymagania stawiane pismom procesowym a ponadto powinna być oparta na podstawach kasacyjnych określonych w treści art. 174 p.p.s.a ., zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zarzuty kierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji mogą zostać oparte na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a .); 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a .). Powołane przez stronę zarzuty kasacji powinny być przy tym uzasadnione poprzez wskazanie numeru jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego, postępowania sądowoadministracyjnego a także niekiedy przepisów postępowania administraccyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zależności od zawartych w niej zarzutów, powinno precyzyjnie wyjaśniać, na czym miał polegać błąd sądu pierwszej instancji w dokonaniu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego lub w jego zastosowaniu (wyrok NSA z dnia 4 października 2006r., sygn. I OSK 459/06l). Jeżeli zdaniem strony skarżącej, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, wniesiony środek odwoławczy powinien wykazać bezpośredni związek pomiędzy naruszeniem określonego przepisu postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2006r. sygn. II GSK 18/06). Z uwagi na tak wysokie wymagania, skarga kasacyjna powinna być sporządzona w imieniu strony przez fachowego pełnomocnika tj. m. in. przez radcę prawnego lub adwokata (art. 175 § 1 p.p.s.a .) Na początku należy stanowczo podnieść spore trudności z odczytaniem zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich rekonstrukcją zawartych w jej uzasadnieniu motywów. Stan taki jest efektem wielu uchybień w zredagowaniu skargi powiązanych z licznymi błędami, nierzadko natury merytorycznej. Błędy, o jakich mowa Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał na tyle doniosłe by stanowiły powód do dyskredytacji skargi a limine tzn. odrzucenia jej w całości. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a . W petitum skargi powołano wyłącznie pierwszy człon przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a . oraz zacytowano podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2. W tym istotnym fragmencie skargi nie wskazano precyzyjnie jakie w konkretnym przypadku przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Nie ma powodów ukrywać, iż bardzo nieprecyzyjne, a nawet chaotyczne rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnikowo sformułowanych na początku zarzutów można jedynie domyślać. Nie taka jest rola Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powinien mieć możliwość skontrolowania w granicach swojej kognicji prawidłowości zaskarżonego doń orzeczenia zarówno z punktu widzenia ogólnych standardów kontroli określonych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art.183 § 1 i 2, jak i szczegółowych standardów normatywnych wskazanych w skardze kasacyjnej w postaci naruszonych przepisów prawa materialnego i procesowego; przepisy o jakich mowa powinny być zawarte w petitum skargi kasacyjnej zaś argumentacja jurydyczna w jej uzasadnieniu na co wskazuje treść art.176 p.p.s.a Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej stawia Naczelny Sąd Administracyjny w kłopotliwej sytuacji skoro zmusza tenże Sąd do rekonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie jej uzasadnienia. Już na początku uzasadnienia skargi kasacyjnej (początek trzeciego akapitu) błędnie zacytowany został przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a .; mowa jest w nim o naruszeniu prawa materialnego nie przez jego błędną wykładnią "i " właściwe zastosowanie lecz o naruszeniu prawa (...) przez błędną wykładnię "lub" niewłaściwe zastosowanie. Nieprawidłowe cytowanie przepisu ar. 174 pkt 1 nie można rozpatrywać tylko w kategorii oczywistej omyłki. Reperkusje pomylenia istotnych zwrotów ustawowych mają wpływ na ich wadliwą interpretację, co dla piszącego skargę, jak można sądzić z jej dalszej treści, nie miało znaczenia. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, niestety jedynie na pozór, podzielona została poprawnie na dwa segmenty. Używając języka użytego w skardze kasacyjnej stwierdzono "(...) w zakresie naruszenia prawa materialnego wskazuję(...) naruszenie art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . Nr 80, poz. 717, u .p.z .p), przepis tym i w innych miejscach uzasadnienia skargi kasacyjnej powołany został błędnie, powinno być art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, w innym miejscu powołano art. 54 u .p.z .p. bez wskazania jednostki redakcyjnej, dalej wymieniono naruszenie § (dla oznaczenia paragrafu został użyty nieprawidłowy znak) 4 pkt 4 (powinno być § 4 ust. 4), § 5 pkt 2 (powinno być § 5 ust. 2), § 6 pkt 2 (powinno być § 6 ust. 2), § 7 pkt 4 (powinno być § 7 ust. 4) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania trenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U . Nr 164, poz.1588, zwane dalej rozporządzeniem). Krótko mówią w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dopuszczono się daleko idącej niestaranności poprzez powołania nieistniejących jednostek redakcyjnych cytowanych aktów normatywnych co potraktować należy jako doniosłą wadliwość skargi kasacyjnej. Innym mniejszym, ale uciążliwym w lekturze skargi mankamentem jest brak numeracji stron. Opisany element skargi kasacyjnej w istocie pozbawiony został jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej, która wskazywać by miała, dlaczego powołane przepisy jako regulacje prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, niekoniecznie z dokładnym wskazaniem jak formuła ta jest pojmowana w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomnieć tylko wypada, że nie jest pojmowana do końca jednolicie choć na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma to większego znaczenia. Co więcej skoro przedmiotem skargi był wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej doń decyzji to tym bardzie jakiekolwiek wywody w tym fragmencie dyskwalifikuje całkowity brak stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, czy istotnie w konkretnym przypadku zasadnie spotkała się z akceptacją Sądu decyzja dotknięta wadą nieważności z powodu kwalifikowanej postaci naruszenia prawa materialnego, o jakim m. in. mowa w art. 156 § 1 k.p.a . Ten wątek w skardze kasacyjnej został zbyty milczeniem. Wskazanym w tym fragmencie uzasadnienia skargi informacjom nie ma powodów przypisywania jakiejkolwiek doniosłości prawnej, które mogłyby mieć wpływ na skuteczność skargi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej pomija zatem sprawę zasadniczą, a mianowicie poddanie kontroli przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej w granicach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 - 159 k.p.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji co do podniesionego faktu nie pozostawia najmniejszej wątpliwości. W drugim segmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, opartej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a . usiłowano wykazać, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już teraz można z przekonaniem stwierdzić, że próba ta zakończyła się fiaskiem. Po pierwsze, w tym fragmencie uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone i czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wskazano żadnego z przepisów p.p.s.a , którego naruszenia w sposób kwalifikowany miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji, nie wskazano też jakiegokolwiek przepisu postępowania administracyjnego, który Sąd naruszył przy okazji rozpoznawanej sprawy. Nie ma w tym przypadku znaczeniu wąskie bądź szersze pojmowanie naruszenie przepisów prawa procesowego, o jakim stanowi art.174 pkt 2 p.p.s.a (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSA i WSA 2006, z . 2, poz. 39 oraz wcześniejsze wyroki NSA zawierające odmienne stanowisko podane w : B.Dauter, B.Gruszczyński, A .Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, komentarz, Kraków 2006 r., wyd. II, s. 387 i n.). Opisywany drugi człon (segment) uzasadnienia skargi kasacyjnej wzbogacony został o zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji o naruszenia art. 156 § 1 pk t 2 k.p.a . poprzez przyjęcie, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja rażąco narusza prawo, próżno szukać wzmianki w tym fragmencie uzasadnienia uwag o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a . Jako ewenement należy potraktować podanie w opisywanym uzasadnienia (w istocie in extenso) tych samych przepisów u .p.z .p. oraz przepisów cyt. wcześniej rozporządzenia (z tymi samymi w zasadzie błędami dotyczącymi cytowania jednostek redakcyjnych powoływanych aktów prawnych, jak w segmencie pierwszym) dla wykazania tym razem, iż w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenia tychże przepisów przez Sąd pierwszej instancji. To prawda, że niektóre przepisy prawa pozytywnego mogą jednocześnie zawierać jednocześnie w różnych jednostkach redakcyjnych normy materialnoprawne i procesowe. W takim przypadku należy dokonać ich racjonalnej dyferencjacji, połączonej z przekonywującą argumentacją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej potraktowano na ten sam użytek bez przekonywujących powodów naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego jako identyczną formę naruszenia prawa w świetle podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a . Takie zapatrywanie do merytorycznej polemiki się nie kwalifikuje ze względu na jego oczywistą bezzasadność. W skardze kasacyjnej kilkakrotnie sformułowano ocenę, że powoływane przy dwu różnych okazjach przepisy do tyczące wydanie kwestionowanej przed Sądem pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy terenu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zabrakło jednakowoż jakiejkolwiek argumentacji, dlaczego do takiej postaci naruszeń prawa doszło. Naczelny Sąd Administracyjny żadną miarą nie może domyślać rzeczywistych motywów, jakimi kierował się Autor skargi kasacyjnej, nie jest też władny prowadzić w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ujmując rzecz inaczej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dostrzeżono faktu badania legalności przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej w trybie opisanego wcześniej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wedle oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób rzetelny i wnikliwy oraz jurydycznie poprawny uzasadnił trafność swego orzeczenia o oddaleniu skargi w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej doń decyzji co z natury rzeczy czyni opisane dotychczas zarzuty skargi kasacyjnej jaki nieusprawiedliwione. Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 w zw. z art.181 oraz art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a .