II OSK 1213/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. i P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1042/17 w sprawie ze skargi K. R. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1042/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K. R. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. R. i P. H., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opierając ją głównie na przedstawionych już wcześniej w skardze zarzutach. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie: I. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu, gdyż nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, oraz II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że postępowanie przed organem administracji zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem: a) art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., gdyż organ zaniechał przeprowadzenia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron i świadków zgodnie z wnioskiem skarżących, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonania błędnych ustaleń w sprawie, a w efekcie – do błędnego ustalenia przez sąd pierwszej instancji, że nie podważyli skutecznie wniosków płynących z protokołu z dnia [...] października 2016 r. oraz rzeczywistego akustycznego oddziaływania przedsięwzięcia, b) art. 7, 8, 76 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na: a) pominięciu zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych, b) oparciu rozstrzygnięcia na protokole kontroli nr [...], pomimo że skarżący nie byli obecni przy kontroli, nie mogli zgłaszać zastrzeżeń, a więc skarżący nie mogą ponosić negatywnych dla siebie konsekwencji na podstawie dokumentu, co do którego nigdy mogli się wypowiedzieć, c) oparcie rozstrzygnięcia na protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, pomimo że oględziny miały na celu tylko sporządzenie dokumentacji zdjęciowej i nie miało to żadnego związku z istotą zarzutów skarżących, tj. istnieniem oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości, a zdjęcia nie stanowią na to żadnego dowodu, d) całkowite pominięcie argumentów skarżących, że chociaż ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością spółki [...] sp. z o.o. to odległość od miejsca, w którym są usytuowane budynki ww. spółki do nieruchomości skarżących jest nie większa niż 63 m, e) błędne ustalenie, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. wydana w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza o braku interesu prawnego skarżących; 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. z pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. Urzędu Miasta i Gminy W. oraz z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy W., nr [...], na okoliczność wykazania, że w różnych sprawach, ale o podobnym stanie faktycznym, zapadają różne decyzje odnośnie do nadawania różnym podmiotom statusu strony. W przedmiotowym postępowaniu, które dotyczyło spółki [...] sp. z o.o. w sprawie dotyczącej [...] sp. o.o., przyznano spółce [...] sp. z o.o. status strony, pomimo że jej nieruchomość nie graniczyła z nieruchomością, której dotyczyło postępowania. Dowód ten nie przedłużyłby postępowania, a miał znaczenie dla sprawy, bo dotyczył istoty postępowania, tj. ustalenia czy skarżący posiadają status strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżących, że z wypisów z ewidencji gruntów oraz z wyrysu z mapy w skali 1:1 000 wynika, że teren inwestycyjny od nieruchomości skarżących oddzielają nieruchomości zabudowane budynkami gospodarczymi oraz nieruchomość zabudowana budynkami mieszkalnymi, a także wąski pas nieruchomości gruntowej niezabudowanej. Zdaniem skarżących, skoro odległość ta wynosi niespełna 63 m to dodatkowo uprawdopodabnia ona fakt, że oddziaływanie nie tylko wykracza poza nieruchomość inwestora, ale również w sposób realny oddziałuje na ich nieruchomość. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu co do faktu przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem przewidywanych oddziaływań akustycznych, ponieważ w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nie było to badane. Zdaniem skarżących, ponadto, wyników kontroli przeprowadzonej na nieruchomości spółki [...] sp. z o.o. nie można odnosić do ich nieruchomości i zasadnie na tej podstawie twierdzić, że inwestycja nie oddziałuje na tę nieruchomość. W ocenie skarżących więc stwierdzone przez nich oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomość (hałas wywołany pracą wentylatorów) tym bardziej potwierdza, że ich udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy był uzasadniony, bo inwestycja wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i oddziałuje na ich nieruchomość. Skarżący utracili możliwość wykazania tego na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, a już z samego wniosku wynikało, że nie jest możliwe, aby inwestycja nie oddziaływała na okoliczne nieruchomości z uwagi na jej przedmiot i zakres. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., polegający na nieuznaniu, że organ naruszył art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, opierając swoje rozstrzygnięcia na kompletnym materiale dowodowym. Podkreślić przy tym należy, na co wskazał sąd pierwszej instancji, że charakter decyzji o warunkach zabudowy (jej deklaratoryjność i związanie organu w razie spełnienia warunków wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wpływał na to, że nie było konieczne przeprowadzenie dowodów z przesłuchania stron na okoliczność immisji wywoływanych przez obiekt wzniesiony na działce inwestora czy też przeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżących. Jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, decyzja taka nadaje kierunek planowanej inwestycji, a nie jej skonkretyzowany kształt. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości oparcia rozstrzygnięcia przez organ na dowodzie z protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w której skarżący nie brali udziału, uznając, że przeprowadzenie dowodu z protokołu sporządzonego na potrzeby innego postępowania mieści się w formule dowodu przyjętej w art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II GSK 2555/16, LEX nr 2 503 314). Zarzut ten jest również chybiony z uwagi na to, że jak wynika z akt sprawy – skarżący mogli się do ustaleń ww. protokołu odnieść, ponieważ został on dołączony do akt zanim powiadomiono ich o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 76 i 77 k.p.a. poprzez ograniczenie badania posiadania, lub nie, przymiotu strony przez skarżących, do zgromadzonego przez organ materiału dowodowego z pominięciem wniosków skarżących. Sąd pierwszej instancji odniósł się do faktu przywoływania przez skarżących wniosków dowodowych oraz dokonał ich prawidłowej oceny w postępowaniu sądowym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak kierowanie się tą zasadą nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1038/17, LEX nr 2 648 519, por. także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2037/16, LEX nr 2 524 674). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy był wystarczający do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego (czego dowodem jest także wyrok sądu pierwszej instancji), a rozstrzygnięcie kończące postępowanie bez wątpienia ma w nim oparcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z nim sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa ww. przepisie, jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a więc postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 599/17, LEX nr 2 637 445). Istotne jest jednak to, że możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wynikająca z art. 106 § 3 p.p.s.a., nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1148/18, LEX nr 2 641 639). Dyspozycyjność art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że przeprowadzenie dowodu w tym trybie jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. Sąd "może" przeprowadzić dowody, o ile zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie, nie jest jednak do tego zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2132/16, LEX nr 2 552 407). W niniejszej sprawie zatem sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ jak wskazano wcześniej przepis ten nie nakładał na niego obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak takiego obowiązku uniemożliwiał zatem negatywną ocenę takiego działania sądu pierwszej instancji, a więc uzasadnienie przedstawione w tym zakresie należało uznać za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wobec braku odrębnej regulacji dotyczącej ustalania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach tych znajduje zastosowanie ogólna zasada z art. 28 k.p.a., ze wszystkimi tego konsekwencjami, wynikającymi z ugruntowanej interpretacji tego przepisu, w tym zwłaszcza dotyczącymi jej kluczowego elementu – interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wymóg wykazania się interesem prawnym obowiązuje również przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Istotne przy tym jest to, że nie w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących (blisko czy wręcz bezpośrednio) z terenem planowanej inwestycji. Kwestia ta podlega badaniu przez organ administracji i wymaga przeanalizowania, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym także położonych w pewnej odległości od niej) mogą być stroną postępowania wtedy, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Odnosi się to do przyszłego oddziaływania planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wadliwe było wywodzenie przez skarżących swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy na podstawie twierdzenia o oddziaływaniu na ich nieruchomość poprzez hałas wywoływany przez pracę wentylatorów montowanych na budynku inwestora. Kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym w oparciu o decyzję Burmistrza W. z [...] marca 2012 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Ze stanowiącej załącznik do tej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia wynikało, że oddziaływania inwestycji będą miały zasięg lokalny i zamkną się w granicach działek objętych wnioskiem, czyli działek należących do inwestora (nr [...] i [...]). Skoro obszar oddziaływania wskazany we wniosku był wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu również pod kątem przewidywanych oddziaływań, w tym akustycznego, to nie było podstaw by go rozszerzać, a w konsekwencji – uznać skarżących za strony postępowania. Powyższe oznacza, że skoro w wyniku wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy to należało zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie. Takie rozstrzygnięcie znajduje szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywołany przez sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 923/15, LEX nr 2283325). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.