II OSK 1225/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1225/18 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 24/17 oddalił skargę [...]na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]zarzucając: - naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze i nieprzedstawieniu ich oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak możliwości ustalenia motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę sprawia, że treść uzasadnienia z uwagi na jego lakoniczność nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia; -naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 56 ust.1 i art.57 ust.1 pkt 2 lit.a ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, mimo wskazanych przez skarżącą rażących odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w tym zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie gruntu. W uzasadnieniu zawarto argumenty na uzasadnienie wskazanych wyżej podstaw. W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s..a." ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji odniósł się w nim jasno do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, przedstawiając argumentację uzasadniającą zaakceptowanie stanowiska organów obydwu instancji zgodnie, z którym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zaświadczenia nie mogło zostać wszczęte z przyczyn przedmiotowych, co uzasadniało zastosowanie art.61 a § 1 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy na podstawie art.61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu zawiadomienia inwestora [...] właściciela firmy [...] o zakończeniu budowy i niewniesieniu sprzeciwu. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi kasacyjnej miała zatem odpowiedź na pytanie czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec zaświadczenia z dnia [...] września 2011 znak [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu, podjętego w oparciu o art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia, Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 - dalej jako Prawo budowlane). Zaświadczenie dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z garażem [...]. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące , że dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uzależniona jest od istnienia przedmiotu tego postępowania rozumianego jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać poddany weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Postępowanie inicjowane zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy k.p.a. Organ administracji zawiadomienie takie może milcząco przyjąć i wtedy po upływie terminu wskazanego w art.54 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu albo organ może w drodze decyzji zgłosić sprzeciw. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której przepisy k.p.a. mają już zastosowanie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu. Może także z urzędu, jak w niniejszej sprawie, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w w/w art. 54 oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia budowy, wydał zaświadczenie, które nie jest jednak aktem administracyjnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu. Jak wyżej to wyjaśniono, organ równie dobrze mógłby milcząco przyjąć zgłoszenie i inwestor zyskałby prawo do użytkowania obiektu po upływie terminu określonego przepisem art.54 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznał, że organ nadzoru budowlanego słusznie odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z w/w przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61( o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. poza przypadkiem gdy osoba która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest stroną, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Są to przesłanki przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przyczynami takimi może być okoliczność , że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką przeszkodą w tej sprawie, w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydanego zaświadczenia jest to , co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji , że zaświadczenie to nie jest decyzją ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym zaskarżeniu. Tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego zaświadczenia. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a., co trafnie uczyniono w tej sprawie. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie został naruszony, przez to że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do merytorycznych zarzutów skargi. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do ich oceny, skoro postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności zaświadczenia nie zostało w ogóle wszczęte. Sąd pierwszej instancji był w tej sprawie uprawniony, w ramach kontroli działalności administracyjnej, tylko do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a więc do oceny czy istniały przesłanki zastosowania w sprawie art.61a § 1 k.p.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 56 ust.1 i art.57 ust.1 pkt 2 lit.a Prawa budowlanego polegający na tym, że organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, mimo wskazanych przez skarżącą rażących odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w tym zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie gruntu. Instytucja zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) jest uproszczoną formą reglamentacji, zastępującą w niektórych przypadkach decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej instytucji jest uproszczenie procedury i przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Nie oznacza to jednak, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy - w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - czyni niedopuszczalnym późniejsze wszczęcie w sprawie takiej inwestycji postępowania naprawczego. W wielu swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie, że zawiadomienie w trybie art. 54 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. W przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego ma prawo a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęcie przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest bowiem tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które - jak każda decyzja ostateczna - dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości. Z art. 54 Prawa budowlanego wynika, że inwestor na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ w drodze decyzji sprzeciwu nabywa uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. Brak jednak podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. wyroki NSA : z dnia 7 lipca 2017r. sygn. II OSK 2936/15, z 26 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 331/16, z 8 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1502/15 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podkreślić, że interes prawny strony, która uważa że obiekt budowlany, mimo przyjęcia, przez właściwy organ zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy w trybie art.54 Prawa budowlanego i niezgłoszeniu sprzeciwu, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest chroniony, ponieważ może ona realizować swoje uprawnienia w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które może zostać wszczęte z urzędu jak i na wniosek podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.