II OSK 1291/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 368/16, oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku A. L. reprezentowany przez adwokata, opierając się na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż organ II instancji miał prawo do wydania decyzji kasacyjnej podczas, gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wobec nieprzeprowadzenia niemal żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ pierwszej instancji i niewyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest prawidłowe, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu organ winien odnieść się do wszystkich przedstawionych przez stronę twierdzeń i przedłożonych dowodów; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja zawiera zgodne z przepisami prawa uzasadnienie, podczas gdy decyzja zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na niekonsekwencję Sądu I instancji, który z jednej strony uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na brak podstaw do wypowiadania się o materialnoprawnej podstawie odmowy wydania ustalenia warunków zabudowy, z drugiej zaś podejmując analizę materiału zgromadzonego w sprawie. Wskazał też, że organ I instancji nie dopuścił się błędów proceduralnych w sposób uzasadniający stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zarzucił, że Sąd jedynie lakonicznie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedury administracyjnej w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do powołanych podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że istota problemu wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji właściwie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku A. Z. pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] K. przy ul. [...] w K.", oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Problem ten sprowadza się zatem do prawidłowości sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. NSA przyjmuje przy tym, że zarzut kasacyjny powołany w pkt 1 skargi dotyczy właśnie tego przepisu, a nie art. 132 § 2 k.p.a., który podany został – jak należy przypuszczać – omyłkowo, na co wskazuje również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tak sprecyzowanego problemu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17). Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15). Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 589/17). Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dla prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia niezbędne jest więc w pierwszej kolejności ustalenie zakresu sprawy koniecznego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.", Dz. U. 2015, poz. 199 t.j.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie"). W orzecznictwie stwierdza się, że dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W postępowaniu odwoławczym organ, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), powinien dokonać oceny całości materiału dowodowego, w tym zebranego w postępowaniu organu pierwszej instancji, przedstawić uchybienia i uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu usunięcia ww. uchybień przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Korekta natomiast uchybień w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa. W sytuacji, gdy organ odwoławczy, nie odnosząc się do treści analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, wyda decyzję merytoryczna w oparciu o nowa analizę urbanistyczna, czyli po przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w zasadzie w całości, to takie działanie wykracza po za uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzenie zatem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego ma skutek w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej - art. 15 k.p.a. (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 374/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1105/14 i z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 67/15). W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 roku, [...]. Wynika to przede wszystkim z braków i nieścisłości, które pojawiły się w sporządzonej analizie urbanistycznej dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] K.przy ul. [...] w K. Jako zasadne należy ocenić wątpliwości dotyczące ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Z analizy dotyczącej ww. zamierzenia inwestycyjnego wynika, że średnia szerokość elewacji to około 12 m. Brak jest jednak jakichkolwiek obliczeń, które wskazywałyby na szerokość elewacji poszczególnych budynków. Ponadto działka o nr ewid. [...] znajduje się jedynie częściowo w obszarze analizowanym (przy czym nie podano szerokości frontu działki), natomiast działka o nr ewid. [...] znajduje się poza obszarem poza obszarem analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że w obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe działki wyodrębnione geodezyjne, bowiem to na podstawie stanu faktycznego ich zagospodarowania ustala się parametry wnioskowanej inwestycji. Jeśli więc z powodu wyznaczenia obszaru analizowanego według zasady określonej w ust. 2 § 3 rozporządzenia tylko część danej działki znajdzie się w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do przyjęcia, że analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można objąć całej działki, tym bardziej, że z § 3 ww. rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2710/13). Należy zatem uznać, że z analizy urbanistycznej nie wynika, dlaczego odstąpiono od wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowych w oparciu o zasadę, o której mowa w § 6 ust.1 rozporządzenia. Istotne wątpliwości dotyczą również ustalonej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W analizie praktycznie nie zawarto żadnego uzasadnienia dla ustalenia parametru linii zabudowy w odległości 18m od granicy z działką drogową tj. dz. nr [...] obr. [...]. Nie można zatem w sposób dostateczny merytorycznie ocenić dlaczego odstąpiono od zasad określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia i argumentów przemawiających za odstępstwem w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej od ul. [...], będącej przedłużeniem ul. [...]. Analiza w tym zakresie musi zatem zostać uzupełniona. Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a., albowiem – jak już wyżej wskazano – istota problemu w niniejszej sprawie dotyczy zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego z powodu wystąpienia istotnych wad i braków w analizie urbanistycznej i do tego sprowadza się uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak [...] oraz argumentacja Sądu pierwszej instancji. Pozytywny wynik kontroli sądowoadministracyjnej tego rozstrzygnięcia powoduje bezprzedmiotowość na tym etapie dalszych rozważań, odnoszących się do meritum ustalenia warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. Są one bowiem przedwczesne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.