II OSK 1292/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K., F. D. i M. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2601/12 w sprawie ze skargi C. K., F. D. i M. Cz. na uchwałę Rady Gminy Czosnów z dnia 24 lipca 2012 r. nr XVII/161/2012 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czosnów 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w jego komparycji w miejsce słów "na decyzję Rady Gminy Czosnów " wpisuje "na uchwałę Rady Gminy Czosnów" 2. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2601/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K., F. D. i M. Cz. na uchwałę Rady Gminy Czosnów z dnia 24 lipca 2012 r., nr XVII/161/2012, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 24 lipca 2012 r. Rada Gminy Czosnów podjęła uchwałę nr XVII/161/2012 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czosnów. Rada powołała się na przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). W dniu 7 sierpnia 2012 r. M. Cz., F. D. i C. K., powołując się na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że ustalenia Studium naruszają ich interes prawny jako współwłaścicieli działki nr [...], położonej w miejscowości S. Nie zgodzili się z określonym w Studium przeznaczeniem ich działki jedynie pod działalność rolniczą. Planują przeznaczyć działkę pod zabudowę mieszkaniową. Działka ta, przy współpracy Gminy, została podłączona do sieci wodociągowej. Uznali uchwałę za ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zauważyli, że nieuwzględnienie uwag do planu nastąpiło w związku z opinią Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego. W ich ocenie, Dyrektor ma za zadanie realizację celów związanych z ochroną przyrody na terenie Parku, a nie decydowanie o istnieniu zabudowy na terenach sąsiadujących z terenem Parku. Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr XVII 1/168/2012, Rady Gminy Czosnów odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że żądanie skarżących jest niezgodne z polityką przestrzenną Gminy. Brak dopuszczenia zabudowy na terenie użytków rolnych wynika z położenia Gminy w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego i Warszawskiego Parku Chronionego Krajobrazu. Ponadto, projekt Studium został pozytywnie zaopiniowany przez organ ochrony środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M. Cz., F. D. i C. K.. Zarzucili: 1) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącym do działki o nr [...], położonej w S., przejawiające się w zakwalifikowaniu tej działki jako terenu rolnego, co skutkowało brakiem możliwości zagospodarowania jej zgodnie z interesem skarżących, pomimo braku faktycznych przeszkód, 2) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie ich możliwości wzięcia udziału w sesji Rady Gminy Czosnów w dniu 28 sierpnia 2012 r., na której rozpatrywana była sprawa z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czosnów podniosła, że skarżący nie składali wniosków do studium, a jedynie uwagi do wyłożonego studium w formie nowych wniosków. Obszar, który był wnioskowany przez skarżących został negatywnie zaopiniowany przez Kampinoski Park Narodowy. Teren ten jest nisko położony, co może powodować jego podtopienia, spowodowane niskim stanem wód gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że przesłanką dopuszczalności skargi na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia prawa, jest wykazanie naruszenia kwestionowanym zapisem planu, interesu prawnego skarżącego i to w sposób nieznajdujący uzasadnienia w obowiązującym prawie. Według Sądu, naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony zostaje obowiązek dotychczas na nim ciążący. Sąd ustalił, że działka nr [...], której współwłaścicielami są skarżący, leży na obszarze oznaczonym literą R – tereny rolne. Skoro skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zapisów Studium, to należy rozważyć, czy Gmina, korzystając z władztwa planistycznego, w sposób uprawniony ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości przez skarżących. Przytaczając art. 3 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), Sąd stwierdził, że postanowienia studium mogą w pośredni sposób oddziaływać na interes prawny właścicieli nieruchomości. Zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sad ustalił, że działka nr [...] położona jest wzdłuż drogi gminnej, ciągnie się do granic Kampinoskiego Parku Narodowego. Znajduje się w otoczeniu terenów rolnych. Z uwagi na to, że Gmina Czosnów położona jest na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego, jego otuliny oraz obszaru chronionego krajobrazu Natura 2000, konieczne było, z mocy art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, uzgodnienie Studium z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego. Dyrektor uznał lokowanie zabudowy na podmokłych obszarach na przedpolu Parku Narodowego za zagrożenie wewnętrzne, o jakim mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Dopiero postanowieniem z dnia 19 grudnia 2011 r., Dyrektor Parku, po uwzględnieniu wnioskowanych przez niego zmian, uzgodnił projekt Studium. Sposób zagospodarowania działki skarżących został zatem w głównej mierze ukształtowany stanowiskiem organu uzgadniającego. Zdaniem Gminy, podłączenie działki do sieci wodociągowej nie ma wpływu na wynik sprawy. Wiele działek rolnych położonych na tym obszarze jest podłączonych do sieci wodociągowej, z uwagi na konieczność wykorzystania wody do prowadzenia działalności rolniczej. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Wskazał, że w procedurze uchwałodawczej przepisy K.p.a. służące załatwianiu indywidualnych spraw, nie mają zastosowania. Przypomniał, że skarżący nie składali wniosków do Studium. Zgłosili uwagi do Studium, które nie zostały uwzględnione. W podsumowaniu Sąd ocenił, że kwestionowane zapisy Studium nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że zapisy studium ograniczają w sposób realny wykonywanie prawa własności do nieruchomości. Nie prowadzą jedynie do oczekiwanej przez skarżących zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania ich działki. Zachowanie dotychczasowego przeznaczenia działki należącej do skarżących nie naruszyło ich interesu prawnego, zwłaszcza w sposób naruszający prawo. Skargę kasacyjną złożyli C. K., F. D., M. Cz., zastępowani przez radcę prawnego. Zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że konstytucyjne prawo własności może doznać ograniczenia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcie, że przeznaczenie gruntu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi w żadnym przypadku do ograniczenia prawa własności nieruchomości, podczas gdy prawo własności może doznać w pewnych wypadkach ograniczenia na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 P.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto wnieśli o: 1. zasądzenie kosztów sądowych oraz zastępstwa procesowego według norm przypisanych, a w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozostawienie temu sądowi orzeczenia o kosztach postępowania skargowego w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów: zdjęć satelitarnych obrębu, w którym położona jest nieruchomość skarżących na okoliczność zabudowy nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Trafność zarzutu wyartykułowanego w podstawie kasacji można ocenić dopiero po precyzyjnym odtworzeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii możliwości naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, położonej w obrębie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zapisami tego studium. Przede wszystkim zatem należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przytoczeniu przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2681/11, według którego, postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych wypadkach. W dalszej części tej wypowiedzi następuje stwierdzenie, że charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołanie się na przytoczone stanowisko wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie wykluczył naruszenia interesu prawnego zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosując przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny także nie wyłączył takiej możliwości. Po dokonaniu ustaleń przyjął jednak, że "w rozpoznawanej sprawie zaskarżone studium nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości". Sąd uznał, że skoro kwestionowane zapisy Studium nie prowadzą do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, to nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Wbrew zatem opisowi naruszenia przedstawionemu w podstawie kasacji, Sąd pierwszej instancji nie przyjął tezy, według której, prawo własności może doznać ograniczenia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdził także, że przeznaczenie gruntu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi w żadnym wypadku do do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że konstytucyjne prawo własności może doznać ograniczenia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcie, że przeznaczenie gruntu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie prowadzi w żadnym przypadku do ograniczenia prawa własności nieruchomości, podczas gdy prawo własności może doznać w pewnych wypadkach ograniczenia na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest więc bezpodstawny. Z podstawy kasacji nie wynika aby przedstawiony wyżej opis sposobu naruszenia miał jakikolwiek związek z powołanymi przepisami art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W tej części podstawa kasacji jest zatem wadliwa. Jeśli zaś chodzi o zarzut nierównego traktowania sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to należy przede wszystkim zauważyć, że z pewnością nieruchomości skarżących dotyczy opinia Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, według której nieruchomość ta należy do obszaru, który nie powinien być przeznaczony na cele inne, niż rolne. Działka nr [...] należy do większego obszaru objętego przeznaczeniem na cele rolne. To, czy inne nieruchomości, nienależące do tego obszaru, nawet położone w pobliżu, mają przeznaczenie inne, niż rolne, nie ma tej sytuacji znaczenia. Podstawowym warunkiem przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady równości jest charakteryzowanie się przez porównywane podmioty istotną (relewantną) cechą wspólną (por. wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01, OTK-A 2002/3/35). Skarżący zostali zaś potraktowani tak jak wszyscy właściciele nieruchomości, położonych na obszarze Studium, objętych zagrożeniem zewnętrznym, o którym mowa w art. 5 pkt 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 120 ze zm.). Podkreślić jeszcze należy, że w trybie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody dokonywane są uzgodnienia. Są to uzgodnienia, a nie opinie, zatem takie uwagi, które winny być brane pod uwagę, a co za tym idzie w istocie przesądzające o kształcie studium i planu (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji nie było, w postępowaniu kasacyjnym, podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprostowania zaskarżonego wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. ----------------------- 1