II OSK 1337/16

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. NZOZ [...] [...] [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 195/15 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. NZOZ [...] [...] [...] w L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonej kontroli sanitarnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Lu 195/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. [...] [...] [...] w L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonej kontroli sanitarnej oddalił skargę. W skardze kasacyjnej T. Sp. z o.o. [...] w L. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. S. J. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. Naruszenie "art. 36 ust. 1 z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) (dalej: ustawa o Inspekcji)" poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że czynności przeprowadzone w czasie kontroli, będącej podstawą nałożenia skarżonych opłat były "innymi czynnościami", o których mowa w tym przepisie i przyjęcie, że mimo braku przeprowadzenia "badań laboratoryjnych" o których mowa w tym przepisie była podstawa do nałożenia skarżonych opłat w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazując na powyższe wniesiono, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o: 1. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie; 2. Zasądzenie od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że materialną podstawą wydania skarżonego wyroku jest art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji. Oznacza to według skarżącego kasacyjnie, że za czynności wykonywane przez Inspekcję oraz koszt jej funkcjonowania nie płacą podmioty, których czynności Inspekcji dotyczą. Każdy przepis, który określa odstępstwa od tej zasady musi być traktowany jako lex specialis i jako taki podlega ścisłej wykładni, co oznacza w szczególności niedopuszczalność wykładni rozszerzającej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji wynika, że badania laboratoryjne i inne czynności nie są niezbędną częścią składową sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego realizowanego poprzez przeprowadzanie kontroli planowych i interwencyjnych. Badania laboratoryjne i inne czynności są działaniami podejmowanymi jedynie w związku z prowadzoną planową bądź interwencyjną kontrolą jeżeli w jej trakcie stwierdzono potrzebę badań laboratoryjnych bądź innych czynności. Sformułowanie "inne czynności" wskazuje, że ustawodawcy chodziło o inne czynności niż czynności wykonywane w toku bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego realizowanego w postaci kontroli planowych bądź interwencyjnych. Według skarżącego kasacyjnie, należy przyjąć, że bieżący i zapobiegawczy nadzór sanitarny realizowany jest przy pomocy "zwykłych czynności" wykonywanych w toku kontroli planowych bądź interwencyjnych i jeżeli sytuacja tego wymaga, związanych z tymi zwykłymi czynnościami, badań laboratoryjnych i innych czynności. Na kontrolę w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego składa się szereg podstawowych, zwykłych czynności: przyjazd inspektorów na miejsce kontroli, kontrola stanu sanitarnego na miejscu, kontrola dokumentów, sporządzenia protokołu z kontroli i przesłanie go kontrolowanemu. W sytuacji gdy przeprowadzone czynności nie wykażą naruszeń i nie zaistnieje potrzeba do przeprowadzenia badań laboratoryjnych i innych czynności koszty tych "zwykłych czynności" pokrywane są ze środków budżetowych przeznaczonych na funkcjonowanie inspekcji sanitarnej. Dopiero gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia badań laboratoryjnych bądź innych czynności może zaistnieć podstawa do obciążenia kosztami za te działania kontrolowanego i to dopiero wtedy, gdy zgodnie z ustępem 2 artykułu 36 ustawy o Inspekcji, badania laboratoryjne potwierdzą naruszenie przepisów sanitarnych. Ustawa o Inspekcji nie zawiera, ani definicji, ani przykładowej listy innych czynności. Oznacza to, że "inność" czynności, która została wykonana musi być określona w trakcie przeprowadzonej kontroli w związku z bieżącym i zapobiegawczym nadzorem sanitarnym. W toku kontroli na podstawie której nałożono skarżone opłaty Inspekcja nie wykonała żadnych działań, a w szczególności badań laboratoryjnych i innych czynności, które uzasadniałyby nałożenie skarżonych opłat. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] swoją decyzję o nałożeniu opłat na skarżącego oparł na przepisie, który w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną powołano art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: ustawa). Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, według którego zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Ma rację Sąd I instancji, który wyjaśnił, że ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności", nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 września 2014 r. upoważniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] pracownik przeprowadził kontrolę w zakresie bieżącego nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi w N. [...]. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z 9 września 2014 r. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowe warunki przechowywania preparatów szczepionkowych. Czynności dokonane przez pracownika Inspekcji Sanitarnej w dniu 9 września 2014 r. w zakładzie skarżącego kasacyjnie pozostawały w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Istniała zatem podstawa do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności w wysokości 97 zł i zobowiązania skarżącego do jej uiszczenia. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] listopada 2014 r. zawiera szczegółowy wykaz, jakie koszty składają się na naliczoną opłatę: są to koszty bezpośrednie w wysokości 65 zł, które obejmują średnie wynagrodzenie pracowników wykonujących badania lub inne czynności wraz z pochodnymi od wynagrodzeń obliczonej jako iloczyn stawki godzinowej i czasu pracy pracownika przeprowadzającego kontrolę oraz koszty pośrednie w wysokości 32 zł, obejmujące średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu oraz koszty transportu. Skarżący nie zwalczał sposobu naliczenia opłaty i jej wysokości. Wykładnia art. 36 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "(...) zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: «badania laboratoryjne oraz inne czynności» należy traktować rozdzielnie, gdyż «inne czynności» nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w «merytorycznym związku», czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, LEX nr 2083477). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy". (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię art. 36 ust. 1 ustawy dokonaną przez NSA w wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe było zatem naliczenie opłaty za "inne czynności" wykonane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w związku ze stwierdzonym brakiem przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie należy wyjaśnić, że naliczenie należnej opłaty zostało dokonane zgodnie z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., nr 36, poz. 203). Według § 1 rozporządzenie to określa sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności jest ustalana na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.