II OSK 1366/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1365/09 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1365/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...], Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 32 ust. 4a ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania firmy "[...]" Sp. z o.o., zw. dalej inwestorem, reprezentowanej przez pełnomocnika A. S., od decyzji Starosty Kamieńskiego z dnia 14 września 2009 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wolnostojącego komina wentylacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Kamieniu Pomorskim przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 29 lipca 2009 r. inwestor wystąpił do Starosty Kamieńskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę ww. komina. W dniu 14 września 2009 r. Starosta Kamieński wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. komina, uzasadniając ją tym, że wnioskowane roboty budowlane zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na ich wykonanie. Od przedmiotowej decyzji odwołał się inwestor podnosząc, że wydając ww. decyzję organ I instancji naruszył: art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę jedynie na tej podstawie, że roboty rozbiórkowe zostały wykonane; art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zostały zebrane i rozważone wszystkie materiały dowodowe w sprawie. Ponadto odwołujący się stwierdził, że w myśl art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego rozebranie komina nie przesądza o wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, gdyż organ powinien wziąć pod uwagę to, że komin jest "w bardzo złym stanie technicznym i stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". Organ II instancji, wskazał również, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, który stwierdza, że roboty budowlane (m.in. polegające na rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7 ww. ustawy) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Według art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. W załączonym do wniosku opisie zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych inwestor stwierdził, że komin znajduje się "w złym stanie technicznym (odpadający tynk, wypłukana zaprawa, osłabione (pilastrujące) cegły poddane działaniu warunków atmosferycznych)". Ponadto do wniosku załączono zdjęcia przedstawiające ww. otynkowany komin o przekroju prostokątnym, który w niektórych miejscach (w górnych partiach) pozbawiony jest tynku. We wniosku nie wskazano zamiaru rozebrania komina w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu z tak zredagowanego wniosku, opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz przedstawionej dokumentacji fotograficznej nie wynikało, że istniejący komin stwarzał bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia i należało go rozebrać w trybie natychmiastowym w myśl art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem niesłuszny jest zarzut odwołującego się, że organ nie rozważył całego materiału dowodowego i nie zastosował przy rozpatrywaniu sprawy ww. art. 31 ust. 5. Dopiero w odwołaniu od przedmiotowej decyzji inwestor dodatkowo stwierdził, że "komin (...) stanowił realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". Stwierdzenia tego inwestor jednak nie uzasadnił i nie poparł nowymi dowodami. Natomiast samo stwierdzenie, że komin "stanowił realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia", czego nie oddaje w pełni dokumentacja fotograficzna, nie stanowi dla organu odwoławczego wystarczającego argumentu do uznania słuszności odwołania. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie "[...]" Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 86 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1365/09, oddalając skargę wskazał, że strona skarżąca błędnie domaga się merytorycznego rozpoznania jej wniosku, wskazując na to, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że rozbiórka obiektu jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, które w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy przepis odsyła też do art. 31, który określa wyłączenia od tego obowiązku. Mają one charakter wyczerpujący i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W ocenie Sądu, z akt i okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowy komin nie mieścił się w kategorii wskazanej w art. 31 ust. 1, zatem jego rozbiórka wymagała uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jest to zatem instytucja wyjątkowa, oparta na swoistym "stanie wyższej konieczności". Jak wynika z treści tego przepisu, zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Sąd wskazał, że przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Sąd I instancji ustalił, że w rozpatrywanej sprawie niekwestionowanym jest, iż strona skarżąca w dniu 29 lipca 2009 r. złożyła wniosek o pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu. W dniu 3 września 2009 r. inwestor odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Jeszcze przed 14 września 2009 r. przedmiotowy komin został rozebrany. Tym samym przestał istnieć jeden z podstawowych elementów stosunku administracyjno-prawnego, jakim jest jego przedmiot, w tym przypadku obiekt budowlany, którego miałoby dotyczyć postępowanie, zakończone określonym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się tym samym bezprzedmiotowe, wobec czego spełniona została hipoteza normy zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., obligującej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ, co prawda odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, ale takie rozstrzygnięcie organu nie stanowi zdaniem Sądu naruszenia prawa, które musiałoby skutkować uchyleniem decyzji. Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady wynikającej z art. 77 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w toku postępowania organy obu instancji zachowały zasady określone w treści art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny, jak również art. 8 k.p.a. Natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty o niewykazaniu przez stronę wynikającej z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego przesłanki "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", Sąd uznał, że mają charakter drugorzędny, ponieważ nawet wykazanie tej przesłanki nie stwarzało podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, który już fizycznie nie istniał. Stanowisko takie zajmował sąd administracyjny w wielu tego typu sprawach. A zatem wydanie decyzji merytorycznej zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby w chwili wydawania decyzji obiekt ten lub jego część jeszcze istniał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyła "[...]" Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż powyższy przepis zezwala jedynie na "rozpoczęcie" prac rozbiórkowych, ale już nie ich zakończenie, podczas gdy jedyną przesłanką zastosowania ww. przepisu jest ocena zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia; oraz prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 105 k.p.a., w zw. z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie: - brak jest przedmiotu postępowania, co powinno powodować umorzenie postępowania; - nie stanowi uchybienia przepisom postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nieumorzenie postępowania, lecz wydanie decyzji merytorycznej przez organy administracji, - przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym dotyczące błędnego ustalenia, że komin wentylacyjny zlokalizowany na działce nr [...] w Kamieniu Pomorskim został już całkowicie rozebrany, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; oraz na 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W przypadku sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Nie znajduje uzasadnienia w sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten stanowi normę ustrojowo-kompetencyjną, która uprawniała Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy do kontroli decyzji administracyjnych organów obu instancji pod względem zgodności z prawem. Nie ulega żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji takich ustaleń dokonał, ponieważ oceniał, pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego i k.p.a., wyłącznie decyzje zapadłe w administracyjnym toku instancji, które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Z tego też względu także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi powtórzenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 1 § 1 p.u.s.a., należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jak już wyżej wskazano skarga kasacyjna winna spełniać określone wymogi, w tym poprzez wskazanie konkretnych przepisów, jakim Sąd administracyjny I instancji uchybił. W przedmiotowej skardze kasacyjnej jako jej zarzut wskazano naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten składa się jednak z kilku punktów (od 1. do 8.). Z tego też względu Sąd II instancji w związku z brakiem konkretnego wskazania, z jakim zarzutem występuje strona wnosząca skargę kasacyjną, nie ma możliwości skontrolowania tego zarzutu, ponieważ nie może za stronę formułować zarzutów czy też domyślać się jaki konkretnie zarzut strona wywodzi (por. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1389/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto w skardze kasacyjnej błędnie wskazano, że Sąd I instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten w niniejszej sprawie nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ Sąd tego przepisu nie stosował. Co prawda, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekając w przedmiotowej sprawie, działał na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to oddalając skargę zastosował art. 151, a nie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, nawet pomimo, że w przedmiotowej sprawie został powołany w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 105 k.p.a. Dlatego zarzut ten jako błędnie przywołany w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za nieusprawiedliwiony. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może zaś bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie pomimo postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego "przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym dotyczące błędnego ustalenia, że komin wentylacyjny zlokalizowany na działce nr [...] w Kamieniu Pomorskim został już całkowicie rozebrany", to zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jego rozstrzygnięcia, wynikającego z dokładnego opisu stanu faktycznego sprawy sporządzonego zgodnie ze znajdującymi się w aktach postępowania administracyjnego dokumentami. Poza tym na żadnym z etapów postępowania administracyjnego, czy też w skardze przed Sądem I instancji, inwestor nie podnosił, że organy administracyjne błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie przeprowadza na nowo postępowania dowodowego, może jedynie przeprowadzić postępowanie uzupełniające z dokumentów. Skoro ustalenia faktyczne organu nie były kwestionowane przez inwestora, to brak było podstaw do kwestionowania tych ustaleń przez Sąd I instancji, a sformułowanie tego zarzutu dopiero na etapie skargi kasacyjnej należy uznać za spóźnione i nie mające wpływu na wynik sprawy. A zatem brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym uznania, że Sąd przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Ponadto ustalenia faktyczne Sądu I instancji uprawniały do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, wobec czego spełniona została hipoteza normy zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., obligująca organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji trafnie też dokonał oceny, że odmowa organu udzielenia pozwolenia na rozbiórkę (zamiast - umorzenia postępowanie) nie stanowi naruszenia prawa, które musiałoby skutkować uchyleniem decyzji. Treść obu rozstrzygnięć, tj. odmowa pozwolenia na rozbiórkę lub umorzenie, nie wywiera żadnego wpływu na powstanie praw czy obowiązków, o przyznanie których w związku ze złożonym wnioskiem o rozbiórkę wnosił inwestor, ponieważ czy to w wyniku odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, czy też - umorzenie postępowania, inwestor nie uzyskałby prawa do rozbiórki. Z tego też względu Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., tym bardziej, że na podstawie akt sprawy nie można wywieść, że inwestor był uprawniony do działania na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w załączeniu do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie przedstawił dokumentu, który potwierdzałby, że przedmiotowy komin powoduje bezpośrednie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Za takowe na pewno nie można było uznać zdjęć przedstawiających komin objęty wnioskiem o rozbiórkę. W skardze kasacyjnej wskazano także jako podstawę kasacji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla właściwego zastosowania powyższego przepisu konieczne jest ustalenie tzw. tożsamości sprawy, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. W sprawie niniejszej Sąd I instancji, oddalając skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], nie naruszył art. 134 § 1, gdyż orzekł w granicach sprawy, które wyznacza w powołanej wyżej decyzji ten sam podmiot, adresat praw i obowiązków - "[...]" S. z o.o. oraz przedmiot, którym była odmowa nakazu rozbiórki ww. komina. Ponadto z uzasadnienia wyroku nie wynika by Sąd dokonywał jakichkolwiek nowych ustaleń, czy też uwzględniał nowy materiał dowodowy, który nie był przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi. Zarzut ten należało więc uznać za nieuprawniony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, wskazując, że zezwala on jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych, pod warunkiem, że zachodzi stan wyższej konieczności. Należy mieć na względzie, że uprawnienie przyznane inwestorowi na podstawie art. 31 ust. 5 wcale nie przyznaje inwestorowi prawa do dokonania całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego. Oznacza to, że nawet w przypadku podjęcia działań na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, celem dokonania zamiaru całkowitej rozbiórki komina inwestor i tak musiałby na zasadach ogólnych uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę, w oparciu o art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Błędnie więc wywiedziono w skardze kasacyjnej, że art. 31 ust. 5 zezwala poza rozpoczęciem prac rozbiórkowych także na ich zakończenie. A zatem uprawnienie i obowiązek inwestora do podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, nie może być rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może przekroczyć granice wyznaczone tym przepisem i wykonać bez pozwolenia rozbiórkę budynku w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, publ. LEX nr 847156, Wspólnota 2011/29/44, Centralna Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie można więc zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż z uwagi na przepis art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor mógł rozebrać budynek bez potrzeby uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sformułowana w art. 28 Prawa budowlanego generalna zasada obowiązuje również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że rozbiórka przedmiotowego komina nie mieści się w kategorii wskazanej w art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w takim przypadku nie obowiązuje reguła wyłączenia uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, lecz na zasadach ogólnych (art. 28 ust. 1) inwestor winien uzyskać pozwolenie na rozbiórkę komina. Por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 74/07, publ. LEX nr 510399, Centralna Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw wobec czego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.