II OSK 1373/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2813/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-19 na odcinku "węzeł R." – "węzeł Ś." od km [...] do [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) i na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., zezwolił na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S.K., M.P., L.P., R.D., M.M., Z.M. oraz "A." Sp. z o.o. W swoim odwołaniu spółka podniosła, że ze względu na charakter prowadzonej przez nią działalności, budowa ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1, 2 oraz 3, na których ta działalność jest prowadzona, spowoduje szkodę w działalności, a także likwidację dwóch istniejących już wjazdów na posesję. Wskazała także, że teren, na którym prowadzana jest działalność gospodarcza nie podlega ochronie akustycznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Ponadto obiekty znajdujące się na działkach należących do spółki są znacznie oddalone od drogi krajowej (ok. 50 m), a skarżąca spółka we własnym zakresie dokonała czynności zmierzających do zminimalizowania hałasu w tym obszarze (obiekty wybudowane na działkach skarżącej posiadają konstrukcję powodującą znaczne obniżenie hałasu). Spółka podniosła również, że początkowo przedmiotowe ekrany miały być nieprzezroczyste, jednakże na skutek sprzeciwów skarżącej dokonano ponownej oceny zasadności tego zamierzenia, wskutek czego lokalizacja ekranów nie uległa zmianie, ale przyznano jednocześnie, że zmiana typu ekranu z pochłaniającego na mieszany jest zasadna i nie wpłynie na pogorszenie środowiska przyrodniczego. Dodatkowo spółka wskazała, że na działkach nr 2 i 3 nie wykonano przerwy w ekranach akustycznych, chociaż działki te są odrębnymi nieruchomościami, dla których zrealizowane są zjazdy z drogi krajowej nr 4. W konsekwencji nieruchomości zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej, pomimo istniejących zjazdów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wniesionych odwołań organ stwierdził między innymi, że nie jest kompetentny do oceny legalności wydanego w sprawie odrębnego rozstrzygnięcia środowiskowego dotyczącego kwestii zabezpieczeń przed hałasem i rozlokowania ekranów akustycznych. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1344/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "A." Sp. z o.o., uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jak również z naruszeniem art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE.L.85.175.40 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji do postanowienia wydanego w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, § 5 i § 6 k.p.a. Skoro bowiem ustawodawca, regulując procedurę ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, to oznacza, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Dodatkowo stosownie do art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić członkom zainteresowanej społeczności dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by mogli oni zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań. Państwo członkowskie ustala na jakim etapie mogą być kwestionowane te decyzje, akty lub zaniechania. Polski ustawodawca ustalił, że postanowienie wydawane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być kwestionowane w postępowaniu administracyjnym w odwołaniu od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją, z dnia [...] września 2012 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dostęp do działki nr 1 został zapewniony poprzez zjazd publiczny w km [...] projektowanej drogi krajowej nr 4, natomiast działka nr 2 ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr 4 od północnej strony działki poprzez działki nr 4 i 5, stanowiące drogi gminne, co zdaniem organu spełnia wymagania w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości. Organ podkreślił, że lokalizacja spornego ekranu E-28 została przewidziana w decyzji środowiskowej, która jest rozstrzygnięciem warunkującym możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Wskazał również, iż warunki realizacji inwestycji zawarte w tym rozstrzygnięciu są wiążące dla inwestora wnioskującego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zasadność ulokowania ekranu mieszanego E-28 w obszarze nieruchomości skarżącej spółki potwierdził także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wskazał ponadto, że dzięki zastosowaniu przedmiotowego ekrany nie nastąpi przekroczenie standardów akustycznych obiektów chronionych. Organ podkreślił, że lokalizacja przedmiotowego ekranu gwarantuje ochronę klimatu akustycznego terenów mieszkaniowych usytuowanych w sąsiedztwie przedsięwzięcia (działka nr 6), co wymaga lokalizacji tego ekranu na działkach należących m.in. do skarżącej spółki, mimo iż tereny należące do spółki nie są chronione akustycznie zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie zarzucając organowi naruszenie art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art.10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. W przypadku, zaś uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 k.p.a. Jeżeli dostrzeżone przez sąd naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub art. 156 k.p.a., sąd zobligowany jest do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 specustawy. Sąd wskazał, że ekran akustyczny E-28 stanowi element "ogrodzenia" drogi mający na celu ochronę terenów położonych w sąsiedztwie drogi ekspresowej przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogą pojazdy, poza tym stanowi urządzenie, które należy traktować jako całość techniczno-użytkową łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami. Stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej władny jest badać wyłącznie dopuszczalność projektowanych rozwiązań z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania ich oceny ani kwestionowania ich celowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo ich naruszenia przez organ, a także brak odniesienia się w wystarczający sposób w uzasadnieniu wyroku (sprzecznie z art. 141 § 4 p.p.s.a.) do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przez organ administracji wyżej wymienionych przepisów. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu przez Sąd I instancji, iż w powołaniu się na ten przepis sąd administracyjny nie może uchylić decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy dostrzeżone naruszenie prawa spowodowane jest innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 k.p.a. lub 156 k.p.a., a wskutek tego nieuchylenie skargi, pomimo podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych strona wnosząca tę skargę uzasadniła faktem oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jej skargi wniesionej na decyzję organu drugiej instancji, mimo iż organ ten z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. nie uwzględnił jej odwołania i nie rozważył treści zebranego w sprawie materiału w aspekcie słusznego interesu skarżącej. Zarzut ten nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle zebranego materiału sprawy. Zaskarżona decyzja przedstawiła wyczerpujące i przekonywujące uzasadnienie przyjętych w projekcie budowlanym i zatwierdzonych w sprawie rozwiązań co do lokalizacji ekranów akustycznych typu E-28 przy nieruchomościach skarżącej. Budowa takich ekranów była zgodna z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej, co było konieczne dla ochrony sąsiadujących z budowaną drogą obiektów mieszkaniowych przed przekroczeniami dopuszczalnych norm hałasu. Należy przy tym zauważyć, iż w toku postępowania uwzględniono częściowo stanowisko skarżącej zmieniając projektowane początkowo ekrany typu pochłaniającego na ekrany mieszane. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważył zasadność wniesionej do tego Sądu skargi i podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wskazał podstawy faktyczne i prawne do oddalenia tej skargi. Należy jednak stwierdzić, iż gdyby nawet zarzucane skargą kasacyjną zarzuty procesowe okazały się trafne, to i tak brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem trafnej wykładni przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przekonywująco wykazał, że skoro w warunkach wskazanych tym przepisem nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 k.p.a. i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności (a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach), to tym bardziej zaistnienie zwykłych uchybień proceduralnych nie może być podstawą do uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez uchylenie decyzji. Taka wykładnia wskazanego przepisu uzyskała aprobatę w przeważającej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czego wyrazem były wyroki NSA z 7 września 2010 r., II OSK 1299/10 (LEX nr 746452), z dnia 17 września 2009 r., II OSK 993/09 (LEX nr 597989) i z dnia 3 listopada 2011 r., II OSK 1947/11 (LEX nr 1132122). W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny musiałby również oddalić skargę kasacyjną na mocy 184 p.ps.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.