II OSK 1479/13

Dnia 20 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 78/13 w sprawie ze skargi J.C. i S.C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J.C. i S.C. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie decyzją z [...] października 2012 r. udzielił A. Sp. z o.o. w O. (dalej: inwestor) pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego okręgowej stacji kontroli pojazdów na działce [...] Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji, z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie stalowej konstrukcji dachu, usytuowaniu zbiornika na nieczystości ciekłe i rozmieszczeniu kanalizacji deszczowej na działce wraz ze zmianą usytuowania zbiornika na wody opadowe. Następnie decyzją z [...] września 2012 r. Starosta Pińczowski uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2011 r. udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę. Decyzją z [...] października 2012 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji, a następnie [...] października 2012 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 – dalej: ustawa Prawo budowlane), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący nie posiadali przymiotu strony również w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ I instancji i zakończonym decyzją z [...] października 2012 r. Postępowanie naprawcze dotyczyło m.in. zmiany lokalizacji zbiornika odparowującego na wody opadowe z separatorem na substancje ropopochodne, jednak zmiana usytuowania tego zbiornika, w odległości 3,1 m od granicy z działką stanowiącą własność skarżących i około 6 m od posadowionego na niej pawilonu obsługi stacji dystrybucji gazu propan-butan, nie spowodowała naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził więc, że inwestycja nie ma wpływu na zabudowę działki skarżących. Tym samym użytkowanie inwestycji nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Legalne postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, że można przyjąć, iż interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowanego, nie zostaną naruszone. W ocenie Sądu I instancji, zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma jednak miejsce, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub, tak jak w niniejszej sprawie, w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, wobec której uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania, a więc organy powinny ocenić przymiot strony skarżących w oparciu o art. 28 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, która ze względu na swój charakter w większym stopniu niż inne może oddziaływać na teren sąsiedniej nieruchomości, mają interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym, w którego wyniku może zapaść decyzja, która pozwoli na użytkowanie inwestycji mającej wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności. Interes prawny skarżących wynika więc z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Sąd I instancji podkreślił, że uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest uzależnione od tego, czy interes prawny określonego podmiotu został naruszony. Niewątpliwie inwestycja w postaci okręgowej stacji kontroli pojazdów może mieć negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie, jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, nawet jeśli żadne przepisy techniczno-budowlane nie zostały naruszone. Zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w stosownych przepisach technicznych, nie przesadza "automatycznie", że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podnieśli, że na ich działkę odprowadzane są wody opadowe i jest ona zalewana. Tego typu immisje niewątpliwie oddziałują na prawo własności, nie mogły jednak zostać podniesione wcześniej w postępowaniu naprawczym, bo także w nim skarżący nie brali udziału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor podkreślił, że wyrok został doręczony bezpośrednio uczestnikowi postępowania, pomimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] grudnia 2012 r. Wniósł także o zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie inwestora, stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Sąd I instancji błędnie więc przyjął, że jakakolwiek inna osoba poza inwestorem może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Po drugie, art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stroną postępowania odwoławczego w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na użytkowanie mogą być skarżący w sytuacji, w której nie posiadają oni interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podzielili stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji stwierdzając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tylko art. 28 k.p.a. odnośnie uznania w tym postępowaniu za strony postępowania J.C. i S.C. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje cały proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego też tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innego podmiotu w ramach procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje bowiem naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Oznacza to, że J.C. i S.C. mają w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wbrew zarzutowi kasacyjnemu, w takim przypadku wyłącza właśnie zastosowanie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11, Lex nr 1358437, wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2088, Lex nr 1497903 jak i wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, Lex nr 1497921). Po drugie, należy podkreślić, że takie zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest więc dopuszczalne tylko jako skutek legalnego postępowania inwestora, którzy przystępując do użytkowania obiektu wykazał realizację inwestycji zgodnie z wydanym pierwotnym pozwoleniem na budowę. Dlatego też należy zaznaczyć, że wbrew zarzutom kasacyjnym dyspozycja normy z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma tylko zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował dany proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem na budowę, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Dlatego też art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub tak jak w tej sprawie, została wydana po wszczęciu kolejnego postępowania z powodu ustalenia przez właściwy organ istotnego odstąpienia inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, a co z kolei spowodowało zatwierdzenie przez właściwy organ I instancji dostarczonego właśnie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego danej budowli. Po trzecie, chociaż przedmiotowy wyrok Sądu I instancji został doręczony bezpośrednio inwestorowi, a nie jego pełnomocnikowi, to jednak nie spowodowało to dla inwestora żadnych ujemnych skutków procesowych, o czym świadczy także wniesienie w tej sprawie w terminie ustawowym, właśnie przez pełnomocnika fachowego inwestora, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.