II SA/Ke 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. C. i S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), w związku z odwołaniem S. i J. małż. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 31 października 2012 r. znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu S. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego okręgowej stacji kontroli pojazdów na działce nr 5/16 w D., gm. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. Starosta udzielił Spółce S. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na stację kontroli pojazdów wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych na działce nr 5/16 w D., gm. D. W dniu 10 sierpnia 2012 r. PINB wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2012r. projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji, z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie stalowej konstrukcji dachu, usytuowaniu zbiornika na nieczystości ciekłe i rozmieszczeniu kanalizacji deszczowej na działce wraz ze zmianą usytuowania zbiornika na wody opadowe. Decyzją z dnia 14 września 2012 r. Starosta uchylił decyzję własną 22 sierpnia 2011 r. udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę. W dniu 10 października 2012 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji, a następnie w dniu 31 października 2012 r. wydał opisaną na wstępie decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożyli S. i J. małż. C. podnosząc, że mimo posiadania przymiotu strony nie byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu. Organ II Instancji umarzając postępowanie odwoławcze wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym samym małżonkowie C. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził ponadto, że małżonkowie C. nie posiadali przymiotu strony również z postępowaniu naprawczym prowadzonym przez PINB i zakończonym decyzją z dnia 10 października 2012 r. orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Postępowanie naprawcze dotyczyło wprawdzie m.in. zmiany lokalizacji zbiornika odparowującego na wody opadowe z separatorem na substancje ropopochodne, jednakże zmiana usytuowania tego zbiornika, w odległości 3,1 m od granicy z działką nr 5/6 stanowiącą własność małżonków C. i około 6 m od posadowionego na niej pawilonu obsługi stacji dystrybucji gazu propan-butan, nie spowodowała naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych (§ 38 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W świetle powyższego organ stwierdził, że inwestycja na działce nr 5/16 nie ma wpływu na zabudowę działki nr 5/6. Tym samym użytkowanie inwestycji na działce nr 5/16 nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia małżonków C. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 957/07, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 562/07, wyroki NSA w sprawach I OSK 1711/06 i II SA 1876/99) organ stwierdził, że małżonkowie C. mają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, co oznacza, że ich odwołanie od decyzji z dnia 31 października 2012 r. jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i J. małż. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia (z urzędu lub na wniosek). Wskazali, powołując się na uchwałę NSA w sprawie VI SA 13/95, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinni być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile wykażą interes prawny. Do uzyskania przymiotu strony w tym postępowaniu nie jest przy tym konieczne aby interes prawny został naruszony lub zagrożony przez inwestycję. Tym niemniej zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja narusza ich interes prawny z uwagi na odprowadzanie wód opadowych na ich działkę i jej zalewanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja WINB została wydana z naruszeniem przepisu art.28 k.p.a., mającym charakter przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 31 października 2012 r. udzielającą Przedsiębiorstwu S. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego okręgowej stacji kontroli pojazdów na działce nr 5/16 w D., gm. D. Istotnie w myśl art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej powoływanej jako Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym niemniej, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. Nr 80, poz. 718) zmiana polegająca na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego nowego ustępu 7 w zacytowanym wyżej brzmieniu, była w intencji ustawodawcy zamierzonym ograniczeniem kręgu podmiotów, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w procesie budowlanym. W tym kontekście legalne postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub, tak jak w niniejszej sprawie, w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1281/05; z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09; z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 146/10; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1626/10 dostępne pod adresem http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem w sytuacji gdy przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania organy winny ocenić kwestię posiadania przymiotu strony skarżących w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, która ze względu na swój charakter ( to okręgowa stacja kontroli pojazdów) w większym stopniu niż inne może oddziaływać na ich teren, mają interes prawny w uczestniczeniu, jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja, która pozwoli na użytkowanie inwestycji – obiektu w sposób mający wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Ich interes prawny wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest przy tym uzależnione od tego, czy interes prawny określonego podmiotu został naruszony. Niewątpliwie inwestycja w postaci okręgowej stacji kontroli pojazdów może mieć negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie, jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, nawet jeśli tak jak twierdzi organ żadne przepisy techniczno-budowlane nie zostały naruszone. Zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w stosownych przepisach technicznych, nie przesadza automatycznie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Dla oceny tej kwestii w każdym przypadku należy rozważyć rodzaj inwestycji i jej wpływ na prawa i obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podnieśli, że na ich działkę odprowadzane są wody opadowe i jest ona zalewana. Tego typu immisje niewątpliwie oddziałują na prawo własności, nie mogły jednak zostać podniesione wcześniej w postępowaniu naprawczym, bo także w nim skarżący nie brali udziału jako strony. W tym stanie rzeczy niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu całokształt okoliczności sprawy wskazuje na posiadanie przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Źródłem ich interesu prawnego jest bowiem art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy powinien zatem rozpoznać ich odwołanie. W świetle powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art.28 k.p.a. mającym charakter przepisu prawa materialnego mimo umieszczenia w ustawie procesowej. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).