II OSK 1479/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 850/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 850/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na wniosek inwestora – A. w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków: szkoleniowo-biurowego i hotelowo-biurowego z elementami infrastruktury, w tym drogą wewnętrzną, wjazdami do garaży, miejscami postojowymi, fragmentami chodnika i ścieżki rowerowej, wewnętrznymi sieciami oraz elementami zagospodarowania terenu, na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] w W., zwane dalej "Stowarzyszeniem". Jako podstawę żądania wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w powiązaniu z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Wniosek ten został zakwalifikowany jako wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, w trybie art. 31 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych, z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą organizacje społeczne tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Z ww. ustawy wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie ocena oddziaływania inwestycji na środowisko nie była przeprowadzana. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie, kwestionując jego zasadność. Na skutek tego zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podzielił rozważania organu pierwszej instancji wyżej przytoczone, a następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. To, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej organ podniósł, że ocenę oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę przeprowadza się w czterech ściśle określonych przypadkach. W sprawie niniejszej taki przypadek nie występuje. Nadto powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Nie zachodzi zatem możliwość wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wywiodło Stowarzyszenie, zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 31 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istota sporu pomiędzy stronami dotyczy kwestii możliwości wszczęcia, w oparciu o wniosek skarżącego Stowarzyszenia, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę. Uprawnienie to skarżące Stowarzyszenie wywodzi z konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której brak – jak podkreślało Stowarzyszenie – stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dalej Sąd wskazał, że z treści art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 31 k.p.a. wynika, iż zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy gdy nie brały udziału w postępowaniu. Warunkiem udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie Sądu, postępowanie nadzorcze nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane, art. 28 k.p.a., art. 31 § 1-3 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu jako organizacji społecznej – organizacji ekologicznej nie służy przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę; ewentualnie: 2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 9 ust. 1-4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998 r., art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez błędne uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może być skutecznie złożony przez organizację społeczną – organizację ekologiczną wyłącznie w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia była prowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wymagająca udziału społeczeństwa; Jednocześnie Stowarzyszanie wniosło o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych. W szczególności w odniesieniu do pierwszego zarzutu podniesiono, że w postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powoduje to, iż w ramach takiego postępowania przymiot strony winien być badany i oceniany na podstawie ogólnych zasad wynikających z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1-3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia inwestor A. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzuty wniesionego środka odwoławczego pozostają nieusprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wyłączał możliwość wszczęcia postępowania inicjowanego wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia 28 września 2015 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków: szkoleniowo-biurowego i hotelowo-biurowego z elementami infrastruktury przy ul. [...] w W., albowiem powyższe postępowanie o pozwolenie na budowę, nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem sama odmowa wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia, wydana na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie narusza prawa, co słusznie potwierdził Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie można podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że w postępowaniu dotyczącym unieważnienia pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowadministracyjnym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, opub. w LEX nr 2491644; wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1475/17, opub. w LEX nr 2433839; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, opub. w LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1822/17, opub. w LEX nr 2453532; wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, opub. w LEX nr 2426949; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, opub. w LEX nr 2291037; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, opub. w LEX nr 2302676). Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tak też NSA w wyroku z 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, opub. w LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się wyłączenia art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2014 r. nr [...] w ramach którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu budynków: szkoleniowo-biurowego i hotelowo-biurowego z elementami infrastruktury przy ul. [...] w W. nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. To, czy postępowanie administracyjne jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, określa powołana ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z jej art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c wynika, że jest to postępowanie w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena taka jest przeprowadzana - stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy - w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Wprawdzie we wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 1 mowa jest o decyzji o pozwoleniu na budowę jednakże z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Kwestia ta została w sposób prawidłowy omówiona w zaskarżonym postanowieniu, które słusznie zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Zatem skoro art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, to tenże wyjątek dotyczy również postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest ocena ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie ustalenia istnienia wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnych na prawach strony jest wyjątkiem, a nie zasadą. Zasadą jest bowiem udział stron w postępowaniu administracyjnym, ponieważ postępowanie to zmierza do konkretyzacji praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnych jako podmiot na prawach strony, nie reprezentuje swoich praw i obowiązków, a jedynie chroni interes publiczny. Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych. Powyższe rozważania pozwalają uznać, iż tym samym nieusprawiedliwiony jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Podobnie nie jest usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej, a określony w jej motywach jako mający charakter ewentualny. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że błędnie uznano (dokonano błędnej wykładni wskazanych tam norm), iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może być skutecznie wniesiony przez organizację społeczną – organizację ekologiczną w przypadku gdy dla danego przedsięwzięcia była prowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wymagająca udziału społeczeństwa. Otóż przywołane we wstępnej części tego uzasadnienia przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. pozwalają uznać, iż obowiązujący porządek prawny nie zezwala na uruchomienie z wniosku skarżącego Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę w którym nie było przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa w oparciu o uregulowania wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1–4 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Uregulowania Konwencji z Aarhus przewidują, że organizacja działająca na rzecz ochrony środowiska winna spełniać wymagania przewidziane w prawie krajowym. Zatem prawo krajowe może nakładać na organizację wymagania, które muszą być spełnione, aby dana organizacja miała prawo udziału w postępowaniu. Nie jest sporne, że regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tego aktu. Regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych (ekologicznych) do postępowań administracyjnych dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydanych w tych sprawach. Podstawą do odmiennej oceny nie mogły być przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Bowiem powołana dyrektywa została implementowana do wskazywanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z powołanej wyżej Dyrektywy 2011/92/UE. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (na kanwie postanowień dyrektywy Rady 85/337, której wersję ujednoliconą stanowi Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE) przyjmuje się, że art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli w przypadku wieloetapowego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w trakcie etapu drugiego okazuje się, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności z powodu jego charakteru, rozmiaru lub lokalizacji. Wobec powyższego należało przyjąć, że wprowadzona nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. regulacja art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jak też unormowania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. czynią zadość obowiązkom narzuconym przez Dyrektywę 2011/92/UE. Nie można bowiem mieć zagwarantowanego jednakowego prawa do kwestionowania rozstrzygnięć zarówno w postępowaniach dotyczących oceny środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak też w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Ustawodawca różnicując przesłanki udziału organizacji ekologicznych w różnych etapach postępowań inwestycyjnych pogodził wymogi wynikające ze standardów unijnych, zachowując jednocześnie swobodę wyboru formy i środków służących realizacji ww. Dyrektywy 2011/92/WE, zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – patrz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 432/17. Tym samym, mając na uwadze zarzut oznaczony jako nr 2 w petitum skargi kasacyjnej, nie można wbrew przepisom obowiązującego prawa przyjąć, że organ powinien uwzględnić jako stronę organizację ekologiczną, jeżeli wyłącznie w ocenie tej organizacji istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, w sytuacji gdy organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (czy też w postępowaniu nieważnościowym dot. tej decyzji) uznał, że postępowanie jednak nie wymagało udziału społeczeństwa w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia właściwie uznał, że podjęte zostało ono zgodnie z prawem. Dlatego też właściwie zastosował konstrukcję prawą oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Nie było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia tejże skargi w trybie przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazany w powiązaniu z innymi przepisami w każdym z zarzutów przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało potrzebę jej oddalenia w trybie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.