II OSK 162/13

Dnia 24 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 852/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 162/13 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Decyzje te dotyczyły przekazania gruntów położonych we wsiach [...] w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] oraz Spółdzielni [...] w latach 1973-1976. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] (dalej – SKR) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Pile, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 362/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w Pile z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę SKR w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. W sprawie tej nie złożono wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Sąd powołał się na treść uchwały z dnia 27 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do przeanalizowania akt związanych z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz ustalenia na ich podstawie czy przesłanki nieważności były przedmiotem kontroli Sądu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że wygaśnięcie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. stwierdzono na podstawie przepisów art. 16 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepisy te nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oddających grunty rolne w użytkowanie m.in. spółdzielni, jeżeli do dnia [...] czerwca 2000r. nie nastąpiła w drodze umowy z Agencją zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania tych gruntów. Organ dokonał analizy akt sprawy III SA/Po 708/07. W jego ocenie, we wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Obornickiego SKR podała tylko, że podstawą żądania jest art. 156 § 1 pkt 1 kpa, oraz że stwierdzenie nieważności jest konieczne do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości będących w jej "samoistnym posiadaniu". Odnosząc powyższy stan faktyczny do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. i uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2009 r., organ uznał, że podane przez SKR podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa były przedmiotem rozważania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07. Wskazano, że sąd administracyjny rozpatrując skargę z urzędu bada, czy nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. W ocenie organu gdyby decyzja Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to Sąd stwierdziłby nieważność tych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu SKR podniosła, że w aktach sprawy nie ma decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r. Decyzji tej nie udało się odnaleźć w żadnym archiwum ani zbiorze dokumentów pozostających w dyspozycji stron procesu. Nie ma zaś podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia nieustalonych bądź nieistniejących decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik SKR nadesłał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 484/11, który powinien być pomocny w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu, gdyż dotyczy tych samych stron i tych samych zagadnień prawnych, jakie są rozstrzygane w toczącym się sporze. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Pile z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja Starosty Obornickiego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na ostateczną decyzję SKO w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą ją w mocy. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Jest to o tyle istotne, że w przypadku żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno ono zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji oddalenia skargi niezbędne jest więc zbadanie, czy było ono skutkiem rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Natomiast zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia sprawia, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. W konsekwencji oddalenie skargi na decyzję oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, rozpoznając ponownie sprawę, zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 5 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 362/10. W tym zakresie organ należycie wypełnił swój obowiązek przewidziany w art. 153 p.p.s.a. Organ w przekonywujący sposób wykazał, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego. Podkreślić należy, iż brak uzasadnienia wyroku Sądu z dnia [...] grudnia 2007 r. w konfrontacji z zarzutami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Obornickiego dowodzi, że niedopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w tym nadzwyczajnym trybie. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego SKR w [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.; 2) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nieważność bada sąd z urzędu, chociaż w odrębnej sprawie sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji administracyjnych, które były badane przez sąd (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 484/12). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołując się na uchwałę NSA z dnia 15 listopada 2012 r. wskazał, że skarżący ma prawo na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa żądać stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej po stwierdzeniu nieważności decyzji zależnej, a z takim stanem faktycznym i prawnym mamy do czynienia w sprawie. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych SKR [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o wygaśnięciu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przekazania gruntów w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] i Spółdzielni [...], może być uprzednie poddanie decyzji Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił bowiem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyjaśnienia wymaga, że wyrok ten wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile , które zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przez tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Brak związania zarzutami i granicami skargi oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Obornickiego z dnia [...] czerwca 2007 r., została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r., III SA/Po 708/07 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do odmowy zastosowania art. 156 § 1 kpa należy uznać za pozbawione podstawy prawnej. Nie może również wywołać skutku powołanie się w skardze kasacyjnej na tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, gdyż na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z decyzją zależną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przekazania gruntów w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w [...] i Spółdzielni [...] w części dotyczącej przekazania w trwały zarząd nie miało bowiem wpływu na przesłanki warunkujące wygaśnięcie decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.