II OSK 1624/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2588/22 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2020 r., znak: DON.7101.179.2020.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2588/22, oddalił skargę E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2020 r., znak: DON.7101.179.2020.BSI, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 13 marca 2020 r., nr 477/2020, odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr 193/19, wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowanej części budynku gospodarczo-mieszkalnego-poddasza, na III kondygnacji, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i nakładającego na E. M. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie 90 dni od otrzymania postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny postanowienia GINB; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie kluczowych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj. zdjęcia budynku z lat 80, na którym widać, że budynek już wówczas posiadał III kondygnacje oraz oświadczenia poprzedniego właściciela budynku – J. R., z którego wynika, że budynek w takim kształcie został wybudowany już w latach 80; 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., albowiem ustalenia zawarte w skarżonym wyroku są rażąco sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, szczególnie ze zdjęciem budynku z lat 80, na którym widać, że budynek już wówczas posiadał III kondygnacje oraz z oświadczeniem poprzedniego właściciela budynku – J. R., z którego wynika, że budynek w takim kształcie został wybudowany już w latach 80; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że powierzchnia i kubatura budynku wskazana w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr 66/2003 z, obejmowała całość budynku, podczas gdy zgodnie z Polską Normą ISO 9836:1997 (Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych), która stanowi podstawę obliczeń powierzchni w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w decyzji nie została wskazana kubatura całego budynku, a jedynie powierzchni użytkowych, albowiem do czasu remontu wykonanego w 2018 r. poddasze (III kondygnacja) było nieużytkowe, a zatem, zgodnie z zasadami wynikającymi z PN ISO 9838:1997, jego powierzchnia nie mogła być ujęta w decyzji Wójta z dnia 10 lipca 2003 r.; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr 193/2019, podczas gdy postanowienie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 48 pkt 1 i 2 Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do wdrożenia procedury legalizacyjnej dotyczącej nadbudowy III kondygnacji budynku, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym przez PINB nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe, z którego wynika data nadbudowy III kondygnacji budynku, umożliwiająca zakwalifikowanie jej jako budowy prowadzonej bez pozwolenia, do której można zastosować postępowanie legalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wyżej powiedziano postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy postanowienia GINB z dnia 30 lipca 2020 r., znak: DON.7101.179.2020.BSI, którym utrzymano w mocy postanowienie WINB z dnia 13 marca 2020 r., nr 477/2020, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr 193/19, wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowanej części budynku gospodarczo-mieszkalnego z poddaszem, na III kondygnacji, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i nakładającego na E. M. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie 90 dni od otrzymania postanowienia. Przedmiotem postępowania przed PINB były roboty budowlane dotyczące budynku na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...] i sposobu jego użytkowania. Z akt sprawy wynika, że w trakcie kontroli dokonanej 6 września 2018 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] usytuowany jest budynek murowany 3 kondygnacyjny w granicy z działką sąsiednią od strony północnej. Ustalono, że na III kondygnacji budynku prowadzone były roboty budowlane, polegające na remoncie pomieszczeń. W toku postępowania ujawnione zostało pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z dnia 23 sierpnia 1979 r. wydane przez Naczelnika Gminy [...] oraz decyzja tego organu z dnia 29 grudnia 1979 r. zezwalająca na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Do decyzji z dnia 23 sierpnia 1979 r., nr 8381a/68/79, załączono jako jej integralną część zatwierdzony projekt. W pozwoleniu wskazano następujące parametry budynku: powierzchnia zabudowy 57,29 m2, powierzchnia użytkowa 72,72 m2, kubatura 229 m3. Następnie, decyzją z dnia 29 grudnia 1979 r., nr 8381a/206/79, Naczelnik Gminy [...] zatwierdził plan zagospodarowania działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Organ ten powyższą decyzją z dnia 29 grudnia 1979 r., udzielił pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na ww. działce nr [...]. Jak wynika z akt postępowania działka nr ew. [...] uległa podziałowi 21 grudnia 1988 r. na dwie działki tj. [...] i [...]. W aktach sprawy brak jest projektu technicznego na ww. nadbudowę budynku gospodarczego. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 10 lipca 2003 r., znak: UA.6724.5.42.2019, zezwolił na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kwestią zasadniczą było zatem ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 10 lipca 2003 r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego - części mieszkalnej na istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...], obejmowała również budowę III kondygnacji (poddasze), na której realizowane były roboty wewnętrzne wykończeniowe. W decyzji z dnia 10 lipca 2003 r. określono parametry obiektu objętego pozwoleniem na użytkowanie - powierzchnia użytkowa części mieszkalnej 69,86 m2, - kubatura budynku 497,36 m3 i 3 izby. Z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 1979 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (nad którym nadbudowano część mieszkalną) wynika, że jego kubatura wynosiła 229 m3, powierzchnia użytkowa 72,72 m2. Z decyzji z dnia 29 grudnia 1979 r. wynika natomiast, że Naczelnik Gminy zatwierdził plan zagospodarowania działki nr ew. [...] oraz projekt nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego oraz udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku o powierzchni użytkowej 69,86 m2. Z rzutu parteru (projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza sporządzonego w listopadzie 2019 r.) wynika zaś, że wymiary zewnętrzne obiektu po wybudowaniu wynosiły 10 m x 9,5 m, zaś wysokość części mieszkalnej 2,90 m (inwentaryzacja - przekrój pionowy). Po przeanalizowaniu powyższych parametrów na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że pozwolenie na użytkowanie obejmowało tylko 1 kondygnację mieszkalną i nie obejmowało poddasza budynku stanowiącego część mieszkalną (o powierzchni podłogi 66,47 m2 i wysokości 0,90 i 2,20 m). Z projektu budowlanego robót adaptacyjnych poddasza z listopada 2019 r., wynika też, że budynek mieszkalny składa się z trzech kondygnacji (przyziemie, parter i poddasze). Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że do robót budowlanych polegających na nadbudowie poddasza zastosowanie ma tryb legalizacyjny określony w art. 48 Pr.bud. W konsekwencji, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy, wstrzymano prowadzone roboty budowlane i nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., z uwagi na wadę określoną art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zostało uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1647/21, przesądził, że w sprawie nie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Po pierwsze, zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 485/21). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Po drugie, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o tożsamości przedmiotowej spraw, gdyż sprawa zakończona ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 10 lipca 2003 r. zezwalającą na użytkowanie części mieszkalnej nadbudowanej nad budynkiem gospodarczym wybudowanym bez pozwolenia na budowę, dobudowanego do budynku gospodarczo-mieszkalnego nie jest tożsama ze sprawą dotyczącą postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Należy podzielić także stanowisko organów nadzoru budowlanego, że badane w ramach postępowania nieważnościowego postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Należy także zauważyć, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację uprzednio ustalonego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3283/17). Jest ono wprawdzie dopuszczalne, lecz jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2397/18). Podniesione obecnie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego nie mogły zatem skutecznie podważyć wydanego przez organ rozstrzygnięcia ocenionego przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie zważa na specyfikę niniejszego postępowania, domagając się prowadzenia postępowania, tak jakby postanowienie wydawane było w trybie zwykłym. Nie może konwalidować braku zaskarżenia postanowienia w zwykłym trybie odwoławczym występując z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. Aby stwierdzić nieważność aktu naruszenie prawa musi być oczywiste, bezsporne. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/19). O rażącym naruszeniu przepisów postępowania, można mówić w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), można uznać jedynie wydanie decyzji (postanowienia) bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji (postanowienia) bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2313/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie, jak Sąd I instancji, nie uchybiły przepisom prawa procesowego jak i materialnego. W aktach administracyjnych znajdują się dowody z dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę i pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej budynku, na podstawie których dopuszczalne było ustalenie, że nadbudowa części mieszkalnej nie odnosiła się do poddasza. Odwoływanie się do art. 34 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. w związku z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że powierzchnia i kubatura budynku wskazana w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 10 lipca 2003 r., nr 66/2003z, obejmowała całość budynku, podczas gdy zgodnie z Polską Normą ISO 9836:1997 (Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych), która stanowi podstawę obliczeń powierzchni w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w decyzji nie została wskazana kubatura całego budynku, a jedynie powierzchni użytkowych, albowiem do czasu remontu wykonanego w 2018 r. poddasze (III kondygnacja) było nieużytkowe, a zatem zgodnie z zasadami wynikającymi z PN ISO 9838:1997 jego powierzchnia nie mogła być ujęta w decyzji Wójta [...] z dnia 10 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jest o tyle nieuzasadnione, że w aktach brak jest projektu budowlanego na nadbudowę budynku gospodarczego, albowiem dokumenty dotyczące tej inwestycji uległy całkowitemu zniszczeniu na skutek zalania. Gdyby nawet przyjąć, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazano jedynie powierzchnię użytkową części mieszkalnej, to nie można z tego faktu wyprowadzać wniosku co do zakresu nadbudowy. Zauważyć bowiem należy, że pozwolenie na nadbudowę z dnia 29 grudnia 1979 r. dotyczyło wyłącznie części mieszkalnej o powierzchni użytkowej 69,86 m2. Okoliczności faktyczne wynikające z załączonych dokumentów zostały prawidłowo ustalone w postępowaniu głównym i brak jest możliwości ich kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym. Dopuszczalne byłoby to w postępowaniu głównym poprzez złożenie zażalenia. Wobec powyższego nie można także uznać by w sprawie doszło do rażącego naruszenia, jak to ujęto w skardze kasacyjnej art. 48 "pkt 1 i 2" Pr.bud. Wadliwie natomiast został sformułowany zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. Wskazany przepis składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne zagadnienia. Prawidłowe sformułowanie zarzutu (przytoczenie podstawy kasacyjnej) w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga dokładnego wskazania konkretnego przepisu, a nie całego artykułu. Brak dokładnego wskazania podstawy kasacyjnej uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając zatem na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.