II OSK 2397/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. i M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/16 w sprawie ze skargi D.W., M.W., M.W. i J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.W., M.W., M.W. i J.W. na decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ( dalej: "PINB") nałożył na B.Z., J.Z. oraz E.Z. obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego oraz przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Wymieniona decyzja została następnie uchylona w zakresie terminu dostarczenia dokumentacji i utrzymana w mocy w pozostałej części mocą decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z dnia [...] 2004 r. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") stwierdził nieważność wymienionych wyżej decyzji PINB oraz DWINB. Następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie zniszczonego budynku gospodarczego. Mocą decyzji z dnia [...] 2005 r. DWINB uchylił w całości powyższą decyzją PINB z dnia [...] 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] 2005 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. DWINB uchylił wymienione postanowienie w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku. W pozostałej części DWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wobec przedłożenia przez inwestorów żądanej oceny technicznej, decyzją z dnia [...] 2006 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do 30 czerwca 2006 r. robót budowlanych polegających na zamontowaniu krzyżulców wzmacniających konstrukcję ścian budynku gospodarczego w głębi działki nr ew. [...] w N. w gminie T. oraz zainstalowanie urządzeń do odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód opadowych poza podłoże fundamentów budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi wymienionej działki. Podstawą prawną decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej "Pr. bud."). Następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. DWINB uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2006 r. W pozostałej części DWINB utrzymał w mocy wymienioną decyzję. Wobec wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków, decyzją z dnia [...] 2013 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. stwierdził wykonanie wymienionych wyżej obowiązków. Z kolei decyzją z dnia [...] 2013 r. DWINB utrzymał powyższą decyzję w mocy. W dniu [...] 2013 r. D.W., M.W., M.W. i J.W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. Zdaniem wnioskodawców organ wydał decyzję w oparciu o rażąco niezgodne z prawem dokumenty. Ponadto zgodnie z twierdzeniami wnioskodawców byli oni pozbawiani udziału we wcześniejszych postępowaniach. Decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili D.W., M.W., M.W. i J.W. Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2016 r. Organ wskazał, że decyzja DWINB z dnia [...] 2013 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania i nie jest trwale niewykonalna. Ponadto zdaniem GINB zarzuty dotyczące kwestii odnoszących się do istoty sprawy nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzorczy orzekający w takim postępowaniu nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego, tylko bada, czy materiał dowodowy posiadany przez organ decyzyjny, uprawniał go do wydania decyzji. Skargę od powyższej decyzji GINB wnieśli D.W., M.W., M.W. i J.W. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania była ocena decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów. W ramach tego postępowania PINB nie badał innych okoliczności odnoszących się, bądź mogących mieć związek ze wskazanym budynkiem gospodarczym. W tym postępowaniu nie można zatem podnosić zarzutów, uwag lub komentarzy odnoszących się do innych zdarzeń lub innych aktów prawnych niż te odnoszące się bezpośrednio do decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. Ponadto Sąd wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organy nie prowadzą postępowania dowodowego, a jedynie zobowiązane są stwierdzić, czy w odniesieniu do kwestionowanej decyzji zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazali również takich okoliczności faktycznych i prawnych, które wskazywałyby, że decyzja DWINB z dnia [...] 2013 r. obciążona jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w istotnym zakresie. Nie doszło także do wydania decyzji na niekorzyść skarżących jako strony odwołującej się od decyzji wydawanych w postępowaniu zwykłym przez PINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D.W., M.W., M.W. i J.W. zarzucając: naruszenie przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 7, 77 i 80 oraz 84 § 1, 85 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i powinność uchylenia zaskarżonych skargą decyzji organu. W oparciu o powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przezd sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, że GINB nie zebrał materiału dowodowego i nie dokonał weryfikacji ustaleń kontrolowanej decyzji DWINB oraz nie ustalił stanu faktycznego w sprawie w oparciu o opinię biegłego lub własne oględziny. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie występują. (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2488/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jeśli więc zarzut odnosi się do wykładni i zastosowania tych przesłanek, to stanowi on podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie jak błędnie wskazuje skarga kasacyjna naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2109/16, dostępny w CBOSA). Rację ma Sąd I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację uprzednio ustalonego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3283/17, dostępny w CBOSA). Stąd też chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprzeprowadzenia dodatkowych oględzin oraz niepowołania biegłego. Skarżący kasacyjnie kwestionują ustalenia organu w zakresie wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków, nie przedstawiając jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Wobec tego powyższe twierdzenia skarżących kasacyjnie należało uznać za gołosłowne. Prawidłowy jest przy tym pogląd Sądu I instancji, że przedmiotem decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. było stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów. Zasadnie Sąd uznał, że w toku tego postępowania organy nie badały innych okoliczności odnoszących się, bądź mogących mieć związek ze wskazanym budynkiem gospodarczym. Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, że w powyższym postępowaniu w przedmiocie wykonanie nałożonego obowiązku organy nie mogły kontrolować wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego, ani decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W ślad za Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie wykazali w żaden sposób rażących naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji DWINB z dnia [...] 2013 r. Zarówno GINB, jak i Sąd zasadnie uznali, że wymieniona decyzja nie została dotknięta żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W takiej zaś sytuacji to na skarżących kasacyjnie, jako domagających się stwierdzenia nieważności decyzji, ciążył obowiązek wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności. Ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa bowiem w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1340/16, dostępny w CBOSA). Odnosząc się zaś do kwestii pozbawienia skarżących kasacyjnie możliwości udziału w postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność taka stanowi podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, dostępny w CBOSA). Postępowania nadzwyczajne (wznowieniowe, nieważnościowe) są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2044/16, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.