II OSK 2109/16

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/15 w sprawie ze skargi A. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał A. J. i T. J. dokonać rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w Milówce, przy ul. D. [...], na działce nr ewid. [...]. Wskazał, że zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. i nie przedłożyli żądanych dokumentów. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku A. J. oraz T. J., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Żywcu z dnia [...] października 2012 r. Ocenił, że nie zachodzi żadna z okoliczności stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Ustalił, że skarżący, po usunięciu starego betonu, wylali w to miejsce betonową płytę i betonowe ściany. Powstał zbiornik, który nie był zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane roboty nie stanowiły remontu. Nakaz rozbiórki nie był więc obarczony wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora, decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzutu dotyczącego tego, że doszło do remontu zbiornika, a nie jego budowy, Główny Inspektor stwierdził, że w świetle materiału dowodowego, spornych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako remontu. Skargę złożyli A. J. i T. J.. Zarzucili: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydanego orzeczenia, polegający na uznaniu, iż: - w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu usytuowanego na terenie nieruchomości należącej do skarżących, podczas gdy przedmiotowy zbiornik został wybudowany w 1975 r., a prace polegały jednie na jego remoncie, tak więc uzyskiwanie pozwolenia na jego budowę nie było konieczne; - błędne ustalenie, że obiekt budowlany (zbiornik) znajdujący się na nieruchomości należącej do skarżących nie stanowi basenu kąpielowego, - błędne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które uzasadniają stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa; - brak dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, in concreto art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a. polegające w szczególności na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek decyzji PINB z dnia 26 października 2012 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki; - niedostatecznym wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przyjęcie, iż ww. decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu znajdującego się na terenie nieruchomości należącej do skarżących nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy całokształt okoliczność sprawy wskazuje, iż organ rozpatrujący sprawę winien stwierdzić jej nieważność; - wydaniu rozstrzygnięcia w sposób jednostronny, mający na uwadze tylko i wyłącznie interes społeczny przy całkowitym pominięciu interesu skarżących - Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się dwie decyzje Nr [...], znak [...], o tożsamej treści, z tym, że na jednej z nich widnieje data wydania [...].10.2012 r., natomiast na drugiej [...].10.2012 r. Sąd odnotował, ze organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] marca 2015 r., powołał się na decyzję Nr [...], znak [...], z dnia [...] października 2012 r., natomiast organ odwoławczy, w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., odwołuje się do decyzji Nr [...], znak [...], z dnia [...] października 2012 r. - decyzje te są tożsame co do treści. Sąd dodał, że inwestorom doręczona została decyzja z dnia [...] października 2012 r. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. jest prawidłowa. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że budowa zbiornika betonowego, rozpoczęta w dniu 11 kwietnia 2012 r., a zakończona w dniu 15 kwietnia 2012 r., została wykonana samowolnie, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił inwestorom dokonanie legalizacji samowolnie wybudowanego zbiornika. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymaganych prawem dokumentów. Postanowienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanym w dniu 15 czerwca 2012 r. W związku z tym, inwestorzy mieli świadomość wyznaczenia przez organ terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku do dnia 31 sierpnia 2012 r. Jednocześnie pouczono inwestorów, że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestorzy nie przedstawili żadnego wymaganego powyższym postanowieniem dokumentu, jak również nie wnioskowali o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, czego konsekwencją było nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika, o czym mowa w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. jest prawidłowa - nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. J. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z ort. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Katowicach zostały wydane z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego w Milówce przy ul. D. [...], na działce o nr ewidencyjnym A, pomimo iż organy pierwszej i drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie poczyniły w tym zakresie odpowiednich, wyczerpujących wyjaśnień, w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez Sąd pisma skarżącego z dnia 7 kwietnia 2016 r., 2) naruszenie przepisów prawa postępowania, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 K.p.a poprzez niewłaściwą wykładnię w/w przepisu i uznanie, iż decyzja PINB w Żywcu nr [...] nie została dotknięta wadami, które uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. i M. Sz.wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny w razie stwierdzenia, że organ nadzorczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób pozwalający na ocenę, czy miały miejsce okoliczności wyczerpujące, w odniesieniu do weryfikowanej decyzji, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. Organ nadzorczy nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia okoliczności podlegających badaniu jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym i weryfikowanych w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16). Powołując się, w pierwszym zarzucie kasacji, na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wnoszący kasację nie powiązał ich z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W opisie naruszenia podniósł, że organy nadzorcze błędnie przyjęły, iż w sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. To błędne stanowisko było zaś, zdaniem skarżącego wyrażonym w opisie naruszenia, rezultatem niepoczynienia w tym zakresie wyczerpujących wyjaśnień, w szczególności pominięcia przez Sąd pierwszej instancji pisma skarżącego dnia 7 kwietnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bezpośrednio do tego pisma. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy stwierdził, że doszło do budowy zbiornika betonowego. Budowa została rozpoczęta w dniu 15 kwietnia 2013 r., a zakończona w dniu 11 kwietnia 2012 r., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd zaakceptował stanowisko organów, według którego, w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją o rozbiórce nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. wnoszący kasację, podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w postępowaniu nadzorczym oraz w skardze do WSA w Warszawie, powołali się na kilka okoliczności. Od razu należy zauważyć, że bezzasadna jest teza o rażącym naruszenia prawa z powodu nieuwzględnienia zgłoszenia dokonanego pod koniec sierpnia 2012 r. Roboty zostały wykonane w kwietniu 2012 r. i ewentualne zgłoszenie dokonane po wykonaniu robót nie ma wpływu na ocenę ich legalności. Zagadnienie to zostało omówione w uzasadnieniu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2015 r. Po drugie, w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej z wniosku skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce, którymi dysponowały organy nadzoru i Sąd pierwszej instancji, znajduje się zaświadczenie Wójta w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Z akt nie wynika w jaki sposób dokument ten został do akt dołączony, ale zbyt daleko idące jest, w tej sytuacji, stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie przedłożyli żadnego wymaganego postanowieniem dokumentu Jest jednak niewątpliwe, że skarżący nie wykonali w pełni obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. Nie przedłożyli projektu budowlanego. Ustalenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, będące podstawą decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], według którego, doszło do budowy zbiornika, a nie do remontu, było oparte na oględzinach organu. Ustaleniu temu nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zeznania świadków z grudnia 2014 r., na które powołują się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mogłyby stanowić dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej, nie są to okoliczności wyczerpujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). Od razu podkreślić trzeba, że kwalifikacja tej okoliczności jako wznowieniowej nie oznacza wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i skuteczności ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji PINB w Żywcu z dnia 26 października 2012 r. Jest to zagadnienie będące poza zakresem niniejszego postępowania. Ponadto, nie ma podstaw do zarzucania naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. i to zarówno decyzji PINB w Żywcu, jak i decyzjom organów prowadzących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 K.p.a poprzez niewłaściwą wykładnię w/w przepisu w przedmiotowej sprawie i uznanie, iż decyzja PINB w Żywcu, nr [...], nie została dotknięta wadami, które uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Najpierw warto zauważyć, że przepis art. 156 § 1 K.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jeśli więc zarzut odnosi się do wykładni i zastosowania tych przesłanek, to stanowi on podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 887/06; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07). Wnoszący kasację powołał przepis art. 156 § 1 K.p.a. bez wskazania żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności, które zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W opisie naruszenia posłużył się zwrotem nawiązującym ogólnie do wad, które uzasadniałaby usunięcie decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził natomiast, że chodzi o wadę w postaci rażącego naruszenia prawa. Jako sposób naruszenia wnoszący kasację podał błędną wykładnię art. 156 § 1 K.p.a. Nie wskazał jednak, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. W uzasadnieniu kasacji przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierający rozważania dotyczące rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Konieczne jest spostrzeżenie, że ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani z uzasadnień obu decyzji wydanych w trybie nadzoru nie wynika inny, niż wskazany w powołanym fragmencie, sposób rozumienia tej instytucji prawnej. Niezależnie od powyższych wadliwości konstrukcyjnych omawianej podstawy kasacji można stwierdzić, że ocena organów nadzoru oraz Sądu pierwszej instancji o braku rażącego prawa, w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia 26 października 2012 r. nakazującej rozbiórkę zbiornika, jest prawidłowa. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zgodzie przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Inwestorzy brali udział w czynnościach procesowych, uzyskali możliwość przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Procedura legalizacyjna została przez organ przeprowadzone zgodnie z wówczas obowiązującymi normami art. 48 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Będąca przedmiotem weryfikacji nadzorczej decyzja nie została również dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie zostały podważone ustalenia, według których, skarżący wykonali w całości nowy zbiornik betonowy. Wykonanie betonowego zbiornika stanowiło budowę obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było zaś konsekwencją niewykonania przez skarżących obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2, określonego w postanowieniu PINB w Żywcu z dnia [...] czerwca 2012 r. Nie zachodzą także inne wady skutkujące nieważność decyzji o rozbiórce. Dotyczy to również przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Została wydana jedna decyzja PINB w Żywcu, nr [...], nakazująca rozbiórkę betonowego zbiornika. Była to decyzja z dnia [...] października 2012 r. Ta datą został opatrzony dokument decyzji znajdujący się w aktach PINB w Żywcu. Egzemplarz decyzji opatrzony datą 10 października 2012 r. nie świadczy o wydaniu decyzji o rozbiórce z tą datą. Jest to rezultat oczywistej omyłki. Świadczy o tym fakt, że decyzja ta zawiera identyczną treść, jak dokument decyzji z dnia [...] października 2012 r., w tym także nawiązanie do czynności procesowych mających miejsce po dniu 10 października 2012 r.: pisma skarżącego z dnia 19 października 2012 r. oraz pisma właścicieli sąsiedniej nieruchomości z dnia 22 października 2012 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.