II OSK 1634/11

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 roku sygn. akt I SA/Wa 1547/10 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1547/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...][WK] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 8 września 2009 r. G. G. wniosła o stwierdzenie w trybie art. 162 k.p.a. wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w/w decyzja stała się bezprzedmiotowa, ponieważ postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku zostało umorzone na skutek wycofania przez nią wniosku, poza tym stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie strony. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w G. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji uzasadniając, że postępowanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. zakończone decyzją z dnia [...] marca 2008 r. było postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o wstrzymanie pozwolenia na budowę prowadzonego przez właściwy organ budowlany, a wskazywany przez wnioskodawcę fakt złożenia do organu budowlanego wniosku o umorzenie postępowania nie mógł wpłynąć na postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków, wszczęte na podstawie odrębnego wniosku strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. G.. Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że działka nr [...] przy ul. [...] w [...] położona jest na obszarze [...] w [...], której zespół urbanistyczny wpisano do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 1985 r. Nadto na terenie planowanej inwestycji obowiązują zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta G. nr XXXN/754/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. "Uchw." [winno być "Urzęd."] Woj. Pomorskiego z 2005 r. nr 79, poz. 1587). Organ II instancji w pełni podzielił argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i podniósł, że regulujący kwestię wydawania pozwoleń na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądza odrębność postępowania przed wojewódzkimi konserwatorami zabytków w przedmiocie uzyskania stosownego pozwolenia od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane. Minister wskazał, że choć prawo własności ukształtowane jest jako prawo podmiotowe o najszerszej treści wśród wszystkich polegających na korzystaniu z rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym i swoboda korzystania z rzeczy przez właściciela podlega pewnym ograniczeniom, które wyznaczają granice prawa własności. Tymi wyznacznikami są: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego, społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niesionych w swej treści ograniczeń w wykorzystaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Organ II instancji zgodził się, ze stanowiskiem organu I instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym za jaki należy uznać ochronę walorów zabytkowych [...], a nadto strona nie wykazała, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w jej interesie. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. G. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego; 2. art. 7 i 77 k.p.a. przez niedokonanie oceny czy konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków; 3. art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego; 4. art. 105 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że decyzja konserwatorska z dnia [...] marca 2007 r. została wydana mimo umorzenia dnia 18 stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody przez konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych nie była konieczna, gdyż konserwator zabytków nie dysponował rejestrem zabytków, a w ocenie skarżącej tylko faktyczny wpis do rejestru, a nie sama decyzja o wpisie, uruchamia ochronę konserwatorską. Zdaniem skarżącej, z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika obowiązek uzyskania decyzji konserwatorskiej o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych. W ocenie skarżącej, umorzenie w dniu 18 stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spowodowało bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski. Interes prawny skarżącej w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] marca 2008 r. wynika z faktu posiadania przez nią tytułu prawnego do nieruchomości i z woli realizacji uprawnienia do wykorzystania przedmiotowej działki na cele mieszkaniowe, a fakt stwierdzenia wygaśnięcia negatywnej decyzji nie może zagrozić interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącej Miejski Konserwator Zabytków w G. wykroczył w decyzji z [...] marca 2008 r. poza uprawnienia wskazane w porozumieniu z 12 grudnia 2003 r., wydając decyzję, w której wskazano jako organ Urząd Miasta G. Wydział Urbanistyki, a treść decyzji oparta na ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykracza poza zakres ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającej wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego. W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa; b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. A więc warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie byłoby wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należałoby dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny, albo interes strony. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. były przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej u.o.z. bądź ustawa o ochronie zabytków), która nie zawiera przepisów nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w określonych okolicznościach faktycznych. W związku z powyższym, skoro przepis prawa materialnego nie określa warunków wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, zachodzi konieczność wykazania, czy wymaga tego interes społeczny, albo interes strony. Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, za który należy uznać ochronę walorów zabytkowych Kamiennej Góry w G., zważywszy na fakt, że decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia domagała się skarżąca, jest decyzją odmawiającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na tym obszarze. Organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wykazała, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] marca 2008 r. leży w jej interesie. Decyzja ta została bowiem wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, a odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego związana była ściśle z przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym, który organ uznał za niemożliwy do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia. Wojewódzki Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i obowiązkiem Sądu było zbadanie czy organy orzekające prawidłowo ustaliły wystąpienie, bądź nie, przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie dokonanie oceny legalności decyzji z [...] marca 2008 r., czego w istocie domagała się skarżąca. Wbrew stwierdzeniom skarżącej, decyzję z [...] marca 2008 r. wydano na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w której to decyzji organ konserwatorski zasadnie przyjął, że podstawą do uznania, że działka nr [...] przy ul. [...] w [...] położona jest w strefie objętej ochroną konserwatorską jak stanowi decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1985 r. nr rejestru [...], wpisująca zespół urbanistyczny [...] w [...] do rejestru zabytków. Zasady prowadzenia rejestru zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 124, poz. 1305), a prowadzenie rejestru zabytków stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, której niewykonanie w ocenie Sądu nie może prowadzić do uznania, że zabytek objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków nie korzysta z ochrony konserwatorskiej. Sąd podniósł, że postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków od postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane na podstawie Prawa budowlanego i dlatego żadnego znaczenia nie może mieć fakt umorzenia w dniu 18 stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca jako inicjator postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski zakończonego decyzją z [...] marca 2008 r. mogła cofnąć wniosek, a ponieważ tego nie uczyniła, obowiązkiem organu było załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 kpa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. G., reprezentowana przez r. pr. M.K., zaskarżając ów wyrok w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez bezpodstawne oddalenie skargi, w szczególności przez błędne rozpoznanie zarzutu skargi w przedmiocie niezasadnego utrzymania w mocy decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] listopada 2009 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] marca "2009" (s. 2 pkt 1 skargi kasacyjnej) r., w sytuacji, gdzie w dniu wydawania najdawniejszej decyzji nie istniał faktyczny wpis do rejestru zabytków i tym samym nie było podstawy do wydania decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie na organie administracji budowlanej prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ciążył obowiązek dokonania uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. wynikający z treści art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, w szczególności przez brak uwzględnienia zarzutu nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] marca 2008 r., co skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej - z uwagi na brak rejestru zabytków w dniu jej wydania, a w rezultacie brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez brak właściwej kontroli instancyjnej decyzji organów administracji i zbadania okoliczności, że Miejski Konserwator Zabytków w G. w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę prowadził rejestr zabytków, czy też jedynie dysponował decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. o wpisie zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry do rejestru; 4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, w szczególności przez nieuwzględnienie w toku kontroli instancyjnej, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] marca 2008 r. wydana została mimo umorzenia dnia 18 stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w związku z którym toczyło się postępowanie przed Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. i tym samym była bezprzedmiotowa już w dniu jej wydania, w rezultacie postępowanie administracyjne winno być umorzone przed wydaniem decyzji, albo po jej wydaniu stwierdzone winno być wygaśnięcie decyzji; 5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, przez błędną ocenę, że strona nie wykazała by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej leżało w jej interesie, w szczególności przez nierozpoznanie zarzutu skarżącej w przedmiocie posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem ograniczeń zabudowy wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od organu administracji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowo- administracyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Mimo przywołania jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (s. 2 skargi kasacyjnej), skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10). W sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera wyłącznie enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 39, nb 2). Podstawę skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. może stanowić jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś zarzut naruszenia przepisu z zakresu kognicji sądów administracyjnych. Wskazanie art. 7 i 77 k.p.a. jako norm dopełnienia może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23). W doktrynie podkreśla się, że próba oparcia podstawy kasacyjnej na art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. to zabieg sztuczny, ponieważ powołany przepis definiuje zakres kognicji sądów administracyjnych, a nie zakres czynności podejmowanych w toku postępowania (H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 931 uw. 17; W. Piątek – op. cit. s. 323). Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej powołuje wyłącznie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do jego merytorycznego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna zasadza się przede wszystkim na błędnym założeniu, że w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem, "w dniu wydawania najdawniejszej decyzji nie istniał stan faktyczny wpis do rejestru", przy czym zarzut ów zawarto w zarzucie naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 6.7.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; 16.9.2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 459-460 uw. 18; W. Piątek – op. cit., s. 305, 362). W zarzucie opisanym w punkcie 1 skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej omyłkowo przywołuje decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. jako decyzję z dnia [...] marca "2009" r. (s. 2 skargi kasacyjnej; takiej decyzji w aktach sprawy brak), choć w istocie ma na uwadze decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2008 r.), określając następnie tę decyzję jako "najdawniejszą decyzję". W zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie może skutecznie podważyć ustaleń Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., zawartych w ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] marca 2008 r., zgodnie z którymi teren zabytkowego zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry w G. wpisany został do rejestru zabytków dnia [...] lutego 1985 r. pod numerem [...]. Nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane]), skoro w kontrolowanej decyzji I instancji z 12 listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w G. orzekł na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w tym właśnie brzmieniu. Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 14.7.1992 r., SA/Kr 830/92, ONSA 1994/1/9 (dalej wyrok SA/Kr 830/92), nie wskazuje na błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, zawartą w zaskarżonym wyroku. Wyrok SA/Kr 830/92 dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej, i pogląd w nim zaprezentowany, nie znajdował zastosowania w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku. W szczególności pogląd prawny, wyrażony w wyroku SA/Kr 830/92, odnosił się do możliwości skorzystania ze zwolnienia z podatku od spadków i darowizn na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 9 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (w ówczesnym brzmieniu Dz. U. nr 45, poz. 207 ze zm.) jedynie w sytuacji, gdy budynek został wpisany do rejestru zabytków po nabyciu nieruchomości w drodze spadku. Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak budynku na działce nr [...], który miałby być (w dowolnym założeniu autora skargi kasacyjnej) wpisany do rejestru zabytków. Skarżąca bowiem we wniosku z 26 listopada 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] – brak było zatem przedmiotu, który mógłby podlegać ochronie w drodze wpisania budynku (wszak nie istniejącego na działce nr [...]) do rejestru zabytków. W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych dotyczy także obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a nie wyłącznie obiektu budowlanego, wpisanego odrębnie do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z., oznacza automatycznie, że ochrona konserwatorska rozciąga się na cały obszar tego układu (wyrok NSA z 6.7.2011 r., II OSK 735/11). Skoro willa położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny, to, nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków (wyrok WSA w Warszawie z 21.7.2010 r., VII SA/Wa 960/10; A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 384, uw. 5; P. Antoniak w: red. M. Cherka, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, uw. 2 tiret 1, uw. 4 do art. 36). Tym samym zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. Z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wskazanej w zarzucie 2 skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, przywołanie w tym zarzucie art. 3 p.p.s.a. jest zabiegiem sztucznym i bezskutecznym z punktu widzenia kontroli kasacyjnej, tym bardziej że art. 3 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, a § 2 składa się z 9 punktów. Nie jest rzeczą sądu kasacyjnego domyślać się, którą z tych jednostek tekstu prawnego autor skargi kasacyjnej miał w istocie na myśli. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy obu instancji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 27.1.2011 r., II OSK 31/10), podobnie jak na obszarze układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków spoczywa na inwestorze i winien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 1 pkt 2 Prawa budowlanego; A. Ostrowska – op. cit. s. 386-387, uw. 12, 13) – tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Mimo zatem, że skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje, że wykazała interes strony, o którym mowa w punkcie 1 in fine § 1 art. 162 k.p.a., to Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 7/92/50-51). Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do bezprzedmiotowości decyzji z [...] marca 2008 r. na skutek umorzenia odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę (art. 105 § 1 k.p.a.), to zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ani w związku z art. 105 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ani w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.