II OSK 1673/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 4/10 w sprawie ze skargi B. T. i K. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 4/10, oddalił skargę B. T. i K. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: K. T., pismem z 22 maja 2003 r., zgłosił zamiar dobudowy do obory, znajdującej się na działce nr [...] położonej w H. R., budynku gospodarczego o wymiarach 7,25 x 4,8 m i powierzchni do 35 m2. W dniu 26 maja 2003 r. Starosta Łukowski stwierdził, że nie wnosi sprzeciwu co do planowanej dobudowy. Po wykonaniu budynku zastrzeżenia co do jego zgodności z prawem zgłosiła A. M. właścicielka sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...]. Jej zdaniem budynek został zlokalizowany z naruszeniem odległości od granicy, a ponadto jedna z przybudówek ma okno wychodzące na jej posesję. Po przeprowadzeniu w dniu 10 grudnia 2007 r. oględzin ustalono, że na działce nr [...] stanowiącej własność inwestorów znajduje się piętrowy budynek gospodarczy o wysokości około 6,8 m, konstrukcji murowanej o wymiarach 5,47 x 6,45 m, oddalony od granicy z działką sąsiednią o 1,70 m. Właściciele wybudowali go w roku 2003 r. w oparciu o dokonane zgłoszenie. Parter budynku wykorzystywany jest jako pomieszczenie chłodni na mleko, a piętro służy do magazynowania paszy dla zwierząt. Uznano, że budynek został wykonany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, skoro zamierzano wybudować budynek gospodarczy parterowy o wym. 7,25 x 4,80 m, oddalony od granicy z działką sąsiednią o 3 m, a zrealizowano budynek nie odpowiadający tym warunkom ilością kondygnacji, długością ścian i odległością od granicy z działką sąsiednią. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie decyzją z 14 lipca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał inwestorom wykonać roboty budowlane w celu dostosowania przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 745/08, uznając, że decyzje zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił zarówno decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie nakazał inwestorom wykonać oznaczone roboty budowlane w celu dostosowania przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem. Na wykonanie powyższych robót organ zakreślił termin do dnia 31 października 2009 r. Decyzją z [...] października 2009 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. rozbiórki pokrycia dachu i więźby dachowej, rozbiórki ścian II kondygnacji, rozbiórki stropu nad parterem, rozbiórki wschodniej ściany I kondygnacji o długości 5,47 m, rozbiórki ściany południowej I kondygnacji o długości 6,45 m, ewentualnie części tej ściany przekraczającej odległość 3m od granicy działki, wybudowania ściany wschodniej o długości 7, 25 m w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], wybudowania ściany od strony wschodniej o długości 7,25 m w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [...], dobudowania 1,78 m ściany zachodniej tak, aby długość jej wynosiła 7,25 m, wybudowania ściany południowej o długości 4,80 m. oraz wykonania więźby dachowej i pokrycia dachu. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość nr [...], na której zrealizowano budynek, znajdowała się w strefie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej. Tymczasem inwestorzy z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wybudowali budynek dwukondygnacyjny o wym. 5,47 x 6,45 m o rozpiętości powyżej 4,8 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 35,28 m2. W ocenie organu odwoławczego budowa takiego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto usytuowanie budynku narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazującego lokowanie budynków ścianą bez otworów w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z działka sąsiednią. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż działka inwestorów nie jest objęta zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiałoby posadowienie budynku w mniejszej odległości od granicy z działką sąsiednią, niż nakazują to przepisy rozporządzenia. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach – art. 50 ust. 1 pkt 4 albo na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 – art. 50 ust. 1 pkt 3, właściwy organ nakłada obowiązki wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z warunkami dokonanego zgłoszenia, określając termin ich wykonania. Według organu określone w decyzji roboty budowlane taki właśnie cel spełniają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i K. T. podkreślili, że budynek zwany chłodnią mleka został wybudowany na podstawie zgłoszenia i posiada certyfikat wydany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Skarżący zaznaczyli, że A. M. nie sprzeciwiała się budowie, która była nadzorowana przez inspektora budowlanego. Stwierdzili, że hodowla bydła i produkcja mleka są jedynym źródłem utrzymania ich rodziny. Wnieśli o pozostawienie budynku w takim stanie, w jakim znajduje się obecnie. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku z 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 745/08, WSA w Lublinie za bezsporny uznał fakt, iż skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 7,25 x 4,80 m o pow. do 35 m2 oddalonego od granicy z działką nr [...] o 3 m. Skoro Starosta Łukowski pismem z 26 maja 2003 r. dopuścił możliwość realizacji budynku w dokonanym zgłoszeniem kształcie, nie wnosząc sprzeciwu, to nie może budzić wątpliwości, iż skarżący uprawniony był do wykonania budynku gospodarczego jedynie w takim kształcie i w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią, jak sam to określił w zgłoszeniu. Tymczasem zrealizowany budynek nie odpowiada parametrom podanym w zgłoszeniu. Nie tylko ma dwie kondygnacje zamiast jednej, ale zmieniono także wymiary długości ścian budynku (6,46 x 5,47 m zamiast 7,25 x 4,8 m), a ponadto poprzez zlicowanie ściany wschodniej przedmiotowego budynku ze ścianą istniejącego budynku inwentarskiego zmniejszono wskazaną w zgłoszeniu odległość budynku od granicy z działka sąsiednią czym naruszono § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Ponieważ budowy nie można uznać za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej o której stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego słusznie, według Sądu, organy przyjęły, że zastosowanie znajdzie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu słusznie również organy przyjęły, iż do realizacji budynku gospodarczego, o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego, podlegającego wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Akceptując tryb prowadzonego postępowania jak również ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd stwierdził jednak, że nie wszystkie nałożone na inwestorów zaskarżoną decyzją obowiązki prowadzą do uzyskania stanu zgodnego z prawem – czego wymaga art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wykonanie zaskarżonej decyzji w takim kształcie jak to ustaliły organy, nie prowadzi do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim Sąd wskazał, że niewłaściwie określono ściany, której kondygnacji winny ulec rozbiórce. Nakazanie inwestorom rozbiórki ścian I kondygnacji oznaczało bowiem rozbiórkę ścian parteru, zamiast ścian wykonanego samowolnie piętra. Mogłoby to doprowadzić do zniszczenia całego budynku, zamiast doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nakazując rozbiórkę ściany wschodniej (równoległej do granicy z działką nr [...]) nie nałożono na inwestora żadnego obowiązku wobec ściany południowej. Przeoczono, iż wyłącznie część tej ściany może pozostać nie naruszona, gdyż pozostanie w obrysie budynku. Pozostała cześć tej ściany przekraczająca odległość 3 m od granicy z działką sąsiednią również winna ulec rozbiórce. Pozostawienie tego odcinka ściany nie spowoduje doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż w dalszym ciągu będą naruszone warunki techniczne określające odległości usytuowania budynków od granicy działki. Początek ściany południowej od strony wschodniej usytuowany jest w odległości 1,70 m od granicy z działką sąsiednią, co jest niedopuszczalne. Sąd podkreślił, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności ma na celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zalegalizowanie wykonanych robót oznacza, że budynek odpowiada przepisom prawa i jako taki może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Nakazując rozbiórkę więźby dachowej (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie i co było oczywiście uzasadnione) należało również nałożyć - po wykonaniu określonych robót – obowiązek ponownego jej wykonania i przykrycia budynku. Zalegalizowaniu w omawianym trybie podlega bowiem wyłącznie budynek kompletny posiadający między innymi konstrukcję dachową umożliwiającą normalne użytkowanie budynku. W ocenie Sądu decyzja pozbawiona tego elementu jest decyzją niepełną i nie odpowiada wymogom art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie zmierza do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z przytoczonym wyżej stanowiskiem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Z treści zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ odwoławczy określając zakres robót budowlanych, do których wykonania zobowiązano inwestorów, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zastosował się do wskazań dotyczących dalszego postępowania. Nie mogą zatem odnieść pożądanego przez skarżącego skutku zarzuty dotyczące posiadania certyfikatu wydanego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz ekonomicznej zasadności utrzymania budynku w jego obecnym kształcie. Dla oceny poprawności zaskarżonej decyzji nie ma oczywiście żadnego znaczenia uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego. Sąd bowiem zaakceptował zarówno ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy jak i zastosowany tryb postępowania. Zastrzeżenia skoncentrowały się natomiast na wykazaniu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Ponowna decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględnia natomiast wskazania Sądu co do dalszego postępowania. B. T. i K. T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z [...] sierpnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego; – naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że odstępstwa jakich dopuścił się inwestor są istotne. Zdaniem skarżących błędnie Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż narusza ona treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący stroją na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki dla wydania postanowienia o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych. Błędne jest ustalenie, że odstąpienie od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego jest istotne. Tym samym Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanego wyżej artykułu. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę, że budowa nadzorowana była przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie zgłaszał zastrzeżeń. Budynek jest skarżącym niezbędny do wykonywania pracy, jako przechowalnia-chłodnia na mleko oraz magazyn paszy dla zwierząt. Nie można właścicieli obciążać skutkami prawnymi odstępstwa od zgłoszenia, które było nieistotne. Przedmiotowy budynek wykorzystywany jest zgodnie ze wskazanym w zgłoszeniu przeznaczeniem a jego charakterystyczne parametry zostały zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosowanie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych należało uznać za niezasadne. W związku z tym, że zaskarżony wyrok był drugim orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, to zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygania miała regulacja art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z wymienionym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że związanie sądu w rozumieniu wymienionego przepisu oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wskazuje się przy tym, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w wyroku, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się pewność i stabilność stosunków prawnych byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku (por. wyroku NSA z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08; 15 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 274/06; 20 stycznia 2006 r. I FSK 505/05). Wobec powyższego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy po raz drugi rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było w pierwszej kolejności odniesienie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 17 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 745/08). Analizując pierwszy wyrok podjęty w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że przyjęto w nim, iż inwestorzy po dokonaniu zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego zrealizowali obiekt nieodpowiadający parametrom wskazanym w zgłoszeniu i usytuowany w mniejszej odległości od granicy z działką sąsiednią niż to było wymagane. W rezultacie Sąd akceptując przyjęty przez organy obu instancji tryb postępowania przewidziany w art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego jednocześnie zakwestionował zakres robót budowlanych do wykonania których zobowiązano inwestora. W ocenie Sądu nie wszystkie obowiązki określone zaskarżoną decyzją doprowadziłyby do uzyskania stanu zgodnego z prawem, czego wymaga art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać należy, że w uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł bardzo konkretne i szczegółowe wytyczne co do kierunku modyfikacji zakresu robót budowlanych koniecznych do zalegalizowania przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji kontrola przez Sąd decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego musiała być ograniczona do sprawdzenia, czy określony na nowo zakres robót budowlanych obciążających inwestorów odpowiada wytycznym wyrażonym w pierwszym wyroku. Zauważyć trzeba, że w decyzji z [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił stan faktyczny sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując, że w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4) zastosowany musiał być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, zgodnie z którym właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie powyższe stanowisko organu odwoławczego odpowiadało ocenie prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2009 r. W takiej sytuacji nie było rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby przy kontroli decyzji z [...] października 2009 r. badać na nowo, czy odstępstwa od warunków zgłoszenia, jakich dopuścił się inwestor przy budowie obiektu, miały charakter istotny. Kwestia ta została w sposób kategoryczny przesądzona w pierwszym wyroku, a konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji ograniczona została wyłącznie do właściwego określenia robót budowlanych, których wykonanie ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji Sąd dokonując oceny w tym zakresie, nie stosował przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej nie mogło dojść do jego naruszenia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odstępstwa jakich dopuścił się inwestor były istotne. Tym samym nietrafny okazał się zarzut dotyczący przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.