II OSK 1694/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2396/10, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] S.A. w W., dotyczącego zamiaru zamontowania 5 nośników reklamowych (3 nośniki typ BLR, 2 nośniki typ FLN 50) na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszenie złożone w Urzędzie Dzielnicy [...] zawierało 9 pozycji lokalizacji nośników reklamowych w różnych dzielnicach W., przy czym pięć pozycji dotyczyło zgłoszenia na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. nałożony został na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (w terminie 5 dni od otrzymania postanowienia). Do dnia 31 maja 2007 r. zgłoszenie nie zostało uzupełnione o brakujące dokumenty, wobec czego organ, działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 134 k.p.a., w związku z odwołaniem [...] S.A. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W następstwie skargi złożonej przez [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/08 uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z ww. wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., Wojewoda M. wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję nr [...], znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Ponadto stosownie do treści art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli jego realizacja może spowodować pogorszenie stanu zabytków. Bezsporny jest fakt, że układ przestrzenny na obszarze którego miały być prowadzone roboty budowlane objęte zgłoszeniem jest wpisany do rejestru zabytków (poz. rej. nr 536). Obowiązek przedłożenia przez inwestora zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika bezpośrednio z treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego: "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków." Jednocześnie organ podał, że obowiązki w powyższym zakresie zostały zgodnie z § 2 ust. 3 Porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. zawartego pomiędzy: Wojewodą Mazowieckim i Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 138, poz. 4314), przekazane Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków. Natomiast stosownie do treści art. 30 ust 6 Prawa budowlanego organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), oznacza zgodę na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. W przedmiotowej sprawie, bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w ocenie organu należy liczyć od dnia uzupełnienia zgłoszenia, który to obowiązek organ nałożył postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., doręczonym pełnomocnikowi inwestora w dniu 24 maja 2007 r. Pełnomocnik uzupełnienie zgłoszenia nadał w placówce pocztowej w dniu 29 maja 2007 r., więc termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy liczyć od tego dnia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja Prezydenta [...] została doręczona pełnomocnikowi w dniu 19 czerwca 2007 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu przewidzianego przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...] złożyła [...] S.A. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane termin 30 dni na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega skracaniu, ani wydłużaniu przez organ. W skardze wskazano, że zgłoszenie dokonane przez pełnomocnika skarżącej, zostało doręczone Prezydentowi [...] w dniu 26 kwietnia 2007 r. (co wprost wynika z akt postępowania), organ ten, chcąc skorzystać z instytucji sprzeciwu powinien był wydać decyzję i doręczyć ją pełnomocnikowi skarżącej nie później niż do dnia 26 maja 2007 r. W przeciwnym bowiem razie nie doszłoby do zachowania ustawowego 30-to dniowego terminu. Po upływie tego terminu (tj. po 26 maja 2007 r.) nie było już możliwości skutecznego i zgodnego z przepisami prawa wniesienia sprzeciwu. Skarżąca otrzymała sprzeciw w dniu 19 czerwca 2007 r., tym samym 30-dniowy termin do jego wniesienia nie został zachowany. Od dnia doręczenia zgłoszenia (26 kwietnia 2007 r.), do dnia wydania sprzeciwu i skutecznego doręczenia go stronie (19 czerwca 2007 r.) upłynęło ponad 50 dni - został więc przekroczony zakreślony w ustawie termin do skorzystania z tej instytucji i dlatego też sprzeciw należy uznać za bezskuteczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że art. 30 Prawa budowlanego enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Instytucja zgłoszenia stanowi wniosek o milczącą akceptację organu wobec zamierzenia budowlanego. Niewyrażenie sprzeciwu uprawnia do pojęcia robót. W sytuacji zaś gdy zaistnieją przesłanki określone w ust. 6 lub 7 w/w przepisu organ w drodze decyzji zgłasza sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia. Termin dla wniesienia sprzeciwu określony jest w art. 30 ust. 5 i wynosi 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 5 ustawy). Termin 30 dni jest terminem wiążącym organ. Tylko w zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Termin 30 dni jest również terminem wiążącym stronę, oznacza on bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 2 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Charakter przepisu art. 30 ust. 2 Prawo budowlane wskazuje, że jest to przepis kompetencyjny, przy czym jego celem jest umożliwienie – w ściśle ustanowionym przez ustawodawcę terminie – dokonania przez organ określonej oceny zgodności z prawem planowanego zamierzenia. Termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu, a jego upływ wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej – przy czym wydanie na podstawie art. 30 ust 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez dołączenie niezbędnych w ocenie organu – brakujących dokumentów nie przerywa biegu tego terminu. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zostało dokonane 26 kwietnia 2007 r., a więc termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 26 maja 2007 r. – tak więc decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2007 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 5, poprzez niedochowanie przewidzianego w tym przepisie terminu do wniesienia sprzeciwu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przewidziany w tym przepisie nie ulega przerwaniu na skutek wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 zobowiązującego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez dołączenie niezbędnych w ocenie organu - brakujących dokumentów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie prezentuje pogląd, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia (wyroki NSA: z 15.07.2010 r. sygn. akt II OSK 1149/09, z 17.05.1999 r. sygn. akt IV SA 747/97, z 25.07.2006 r. sygn. akt II OSK 956/05, z 20.02.2009 r. sygn. akt II OSK207/08). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin do rozpatrzenia zgłoszenia, w którym inwestor nie powinien rozpocząć robót budowlanych, liczy się od dnia następnego po dniu doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że niniejszy termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, Lex nr 319177). Wobec tego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązującego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, nie przerywa biegu tego terminu. Jednakże Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok zupełnie pominął zagadnienie dotyczące tego, jaki dzień należy przyjąć za dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy rozumieć jako osobiste złożenie zgłoszenia wraz z załącznikami w siedzibie organu w określonym dniu bądź też wysłanie zgłoszenia pocztą lub za pośrednictwem instytucji kurierskiej i w takim przypadku datą doręczenia będzie data wpływu zgłoszenia do kancelarii (biura podawczego) organu (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 291). W sytuacji kiedy zgłoszenie nie zawiera wymaganych załączników nie może ono zostać uznane za kompletne, co oznacza, że doręczenie niekompletnego zgłoszenia nie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do jego rozpatrzenia. Jako dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, niewymagające uzupełnienia. W sytuacji, kiedy zgłoszenie wymagało uzupełnienia, to za dzień doręczenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004, nr 2, poz.49; z 24 lutego 2006 r. II OSK 593/05, LexPolonica nr 2588702; z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 12). Sąd I instancji dokonując wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego niezasadnie przyjął, że dniem doręczenia zgłoszenia organowi jest dzień doręczenia niekompletnego zgłoszenia. W konsekwencji nie doszło do prawidłowego skontrolowania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Zatem okoliczność ta nie mogła zostać pominięta jako nieposiadająca znaczenia dla oceny zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu. W tym miejscu na marginesie należy wskazać, że w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, wyznaczonym przez organ, dla zachowania tego terminu znaczenia ma data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym. Uchybienie przez Sąd I instancji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.