II OSK 1702/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 793/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 26 lipca 2021 r., nr Rep. 1050/ZP/21 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 793/21, po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "SKO w Elblągu", "Kolegium") z [...] lipca 2021 r., nr Rep. [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] marca 2021 r. nr [...], którą ustalono na rzecz E. S.A. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie napowietrznej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV oraz kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie M.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie Z.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] ; [...], [...] w obrębie [...]., gmina [...]. oraz [...], [...], [...] w obrębie [...], gmina [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, iż okoliczności te nie mogą być decydujące przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niewykazanie, iż organ administracyjny w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, dokonał uzgodnień z marszałkiem województwa; 3) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. "art. 141 § 2 p.p.s.a." poprzez jego błędne zastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego z punktu I skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których zarzuca się wadliwe sporządzenie przez WSA w Olsztynie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w petitum skargi powołano w tym kontekście art. 141 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza zasadę, że w sprawie, w której skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony. Całościowa analiza skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że mamy tu do czynienia z oczywistą omyłką autora skargi kasacyjnej. Innymi słowy, w realiach tej sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w rzeczywistości o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej w rzeczywistości zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis reguluje wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Olsztynie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA w Olsztynie odniósł się do istoty zarzutów zawartych w punkcie I skargi. W szczególności, WSA w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że akcentowane przez skarżącego utrudnienia związane z przebiegiem linii elektroenergetycznej przez środek działki i ingerencja w prawo własności do nieruchomości, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. 3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjne, do naruszenia tego przepisu doszło poprzez jego błędne zastosowanie i niewykazanie, iż organ administracyjny w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, dokonał uzgodnień z marszałkiem województwa. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nawet nie podjął próby wykazania, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim. Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zaskarżonej decyzji, jak i akt administracyjnych, nie pozwala na sformułowanie tezy, że mamy do czytelnia z inwestycją, która wpłynie na kształtowanie i zagospodarowanie przestrzenni obejmującej województwo lub większy obszar. Z uwagi na fakt, ze sporna inwestycja przebiega przez teren dwóch gmin można co najwyżej uznać, że mamy do czynienia z inwestycją o znaczeniu powiatowym. Po trzecie, należy mieć na uwadze, że zgodnie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), normy kompetencyjne organów administracji publicznej, w tym organów współdziałających w wydaniu aktu administracyjnego, podlegają wykładni ścisłej. Tym samym, przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kompetencji marszałka województwa do współdziałania z organem gminy w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie można domniemywać lub wyprowadzać jej w drodze wykładni rozszerzającej (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1144/20, CBOSA). 3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust 2 pkt 2, 6 i 7 u.p.z.p. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jest to katalog otwarty (verba legis: "uwzględnia się zwłaszcza"). Równocześnie należy jednak wskazać na art. 56 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Celem art. 56 u.p.z.p. jest wzmocnienie pozycji inwestora występującego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3398/18, oraz wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1953/21 - CBOSA). Należy przyjąć, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które przewidują określone wymogi dla danego rodzaju inwestycji celu publicznego, a także przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Zwykle tego rodzaju ograniczenia znajdują się m. in. w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków lub prawa wodnego. W tym kontekście za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie może być uznany art. 140 kodeksu cywilnego, czyli przepis regulujący treść i zakres prawa własności. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (por. np. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa, z którym lokalizacja spornej inwestycji byłaby niezgodna. W skardze kasacyjnej ograniczono się w istocie do wyrażenia przez skarżącego niezadowolenia z faktu, że sporna inwestycja będzie przebiegać przez należącą do skarżącego działkę nr [...] w obrębie Z.. W tym kontekście należy tylko uzupełniająco zauważyć, że z akt sprawy wynika, że na działce skarżącego, stanowiącej niezabudowany grunt rolny o powierzchni [...] ha, już obecnie przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia, a sporna inwestycja obejmuje tylko wymianę słupa z jego nieznacznym przesunięciem (zob. załącznik do decyzji - rysunek E2.6). 3.7. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.