II OSK 171/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 450/08 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. oddalił skargę T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie nakazu wykonania przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Gdańska nakazał T.S. – współwłaścicielce nieruchomości położonej w Gdańsku, przy ul. P. [...], właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] oraz B.D. i A.D. współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. P. [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] wykonanie przyłączenia nieruchomości przy ul. P [...] m [...] oraz m [...], do zlokalizowanej na terenie tej nieruchomości, miejskiej studzienki rozdzielczej sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej nieoczyszczone ścieki z Sobieszewa do oczyszczalni "Gdańsk–Wschód". W uzasadnieniu organ wskazał, że eksplorator miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej Saur Neptun Gdańsk S.A. z siedzibą w Gdańsku poinformował, iż właściciele lokali nr [...] i [...] przy ul. P. [...] nie podłączyli wewnętrznej sieci kanalizacyjnej swoich mieszkań do nowej rozdzielczej sieci kanalizacyjnej. Właściciele tych lokali nigdy nie byli przez Saur Neptun Gdańsk S.A. obciążani za odprowadzanie ścieków z tego budynku, ponieważ przedwojenna sieć kanalizacyjna nigdy nie została przekazana Saur Neptun Gdańsk S.A. z siedzibą w Gdańsku, jako eksploatatorowi gdańskiej sieci kanalizacji sanitarnej, gdyż sieć ta nie odprowadza ścieków do oczyszczalni. Do czasu wybudowania nowej rozdzielczej sieci kanalizacyjnej, przedwojenna sieć kanalizacyjna funkcjonowała jako sieć ogólnospławna z wylotami nieczyszczonych ścieków i wód deszczowych do Martwej Wisły. Obecnie sieć ta stanowi wyłącznie sieć kanalizacji deszczowej. Sieć, do której odprowadzane są ścieki z lokalu nr [...] i [...], funkcjonuje jako nieszczelny zbiornik. Organ l instancji wskazał, że w dacie budowy kanalizacji ogólnospławnej w Sobieszewie, prawo dopuszczało odprowadzanie ścieków rozcieńczonych wodami opadowymi poprzez przelewowe osadniki gnilne do wód – w tym przypadku do Martwej Wisły. Dlatego też w przedwojennych mapach do celów projektowych oznaczono tą kanalizację literami "k.s" lub "ksD". Takie oznaczenie wprowadziło w błąd organy administracyjne, które w dacie sprzedaży nieruchomości stronom i wydania pozwolenia na użytkowanie uznały, że budynek jest podłączony do kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji ustalił, że wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 802/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, naliczonej w związku z wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu nowej kanalizacji sanitarnej w ulicy Promienistej. Ponadto orzekł, że budynek w dacie nabycia i oddania do użytkowania na cele mieszkaniowe był podłączony do kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z dyrektywą 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.Urz. WE L 135), kanalizacja sanitarna musi spełniać wymóg odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków. Ponadto art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zabrania odprowadzania ścieków bytowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych. Odprowadzanie ścieków do kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i ścieki wylotem do Martwej Wisły, nie stanowi zatem spełnienia wymogu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wskazał, że w celu ułatwienia mieszkańcom budowy przyłączy do nowej sieci kanalizacyjnej na teren każdej nieruchomości doprowadzono sieć zakończoną studzienkami kanalizacyjnymi, a w trakcie postępowania administracyjnego poinformowano strony o możliwości uzyskania dotacji z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, na budowę przyłącza kanalizacyjnego do nowej sieci. Po ustaleniu, że właściciele lokalu nr [...] i [...] przy ul. P. [...] nie podłączyli nieruchomości do istniejącej sieci, organ l instancji na podstawie art. 5 ust. 7 cytowanej ustawy nakazał wykonanie przyłączenia lokali do miejskiej studzienki rozdzielczej sieci kanalizacji sanitarnej. T.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu stwierdziła, że kwestią sporną między stronami jest ustalenie, czy dokonanie przyłącza rodzi obowiązek ponoszenia jego kosztów po stronie eksploratora starej kanalizacji, operatora nowej kanalizacji, czy też właściciela lokalu. Skarżąca wskazała, że w dacie uzyskania pozwolenia na rozbudowę lokalu i dopuszczenia lokalu do użytkowania lokal był podłączony do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Fakt późniejszego dostosowania przez gminę infrastruktury miejskiej do przepisów prawa nie może rodzić negatywnych skutków skoro prawidłowo wykonała ona decyzję o pozwoleniu na rozbudowę w dacie jej obowiązywania. Odwołująca podkreśla również, że organ administracji całkowicie zignorował treść przytoczonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie opłaty adiacenckiej, w którym uznano za bezpodstawne ustalenie, że lokal nr [...] nie był podłączony do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest prawnym obowiązkiem właścicieli nieruchomości. Kwestia opłat za podłączenie nie była rozstrzygana w zaskarżonej decyzji, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 802/04 dotyczył ustalenia opłaty adiacenckiej i kwestie w nim rozstrzygane nie mają wpływu na treść zaskarżonej obecnie decyzji w sprawie nakazania przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. T.S. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej jej nieruchomość była podłączona do legalnej kanalizacji sanitarnej, a organy I i II instancji całkowicie zignorowały ustalenia dokonane przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 802/04. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powoływanie się przez skarżącą na fakt wieloletniego odprowadzania ścieków do przedwojennej sieci kanalizacyjnej funkcjonującej jako sieć ogólnospławna z wylotami nieczyszczonych ścieków i wód deszczowych do Martwej Wisły, jest niezasadne. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściciele nieruchomości realizują obowiązek utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Sieć, do której następuje zrzut ścieków z nieruchomości skarżącej nie stanowi sieci kanalizacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie jest ona bowiem eksploatowana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i nie pozostaje w jego posiadaniu. Istniejąca instalacja nie jest siecią kanalizacji sanitarnej, a skarżąca dokonuje zrzutu ścieków sprzecznie z przepisami prawa. W sytuacji gdy gmina realizując obowiązek dotyczący zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budowy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej, na skarżącej ciąży obowiązek podłączenia się do tej sieci. Z okoliczności sprawy wynika, że w odległości 5 m od budynku znajduje się studzienka kanalizacyjna, wykonanie przyłącza (odcinka przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną) jest zatem możliwe. Sąd I instancji wyjaśnił, że fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 802/04 nie stoi na przeszkodzie nałożeniu na skarżącą przedmiotowego obowiązku. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wynikający z cytowanego przepisu stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była natomiast prawidłowość wymierzenia opłaty adiacenckiej, wynikającej z operatu szacunkowego ustalającego wzrost wartości nieruchomości, a wydane decyzje zostały uchylone, w uwagi na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Treść i zakres wydanego wyroku nie wyklucza ustalenia przez organy w innym prowadzonym postępowaniu, że nieruchomość skarżącej nie posiada funkcjonującej kanalizacji sanitarnej. Sąd I instancji podkreślił także, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.S. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy administracji do nałożenia na obywatela powtórnego obowiązku wykonania przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Po pierwsze, kwestią sporną przedmiotowej sprawy jest wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Oznacza to, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie ulega wątpliwości, że powyższe unormowanie jednoznacznie stanowi na kim ciążą określone w tym przepisie obowiązki. Oznacza to, że w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy to właściciele nieruchomości powinni wykonać na swój koszt przyłączenia nieruchomości do miejskiej studzienki rozdzielczej sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej nieczystości ciekłe z Sobieszowa do oczyszczalni "Gdańsk–Wschód". Na gminie bowiem – zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ciąży obowiązek wybudowania i doprowadzenia do nieruchomości sieci kanalizacyjnej. Ponadto – a contrario – jeśli obowiązek w świetle dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ciąży na właścicielu – to nie może obciążać organu czy też innego podmiotu administrującego (art. 5 ust. 7 tejże ustawy). Po drugie, istotną okolicznością sprawy, jest fakt, że organy prawidłowo wykazały i uzasadniły, iż instalacja, do której strona skarżąca aktualnie jest przyłączona nie spełnia ustawowych wymogów technicznych w świetle standardów nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Ponadto dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy dotyczy sieci funkcjonującej zgodnie z przepisami szczególnymi – spełniającej wymagania określone przepisami odrębnymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że argument ten przemawia za uznaniem, że właściwy organ nakładając obowiązek przyłączenia danej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej prawidłowo stwierdził, że "przedwojenna" sieć kanalizacyjna nie spełnia w tym zakresie ustawowych przesłanek. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oznacza to, że na właścicielach danej nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przyłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, która spełnia wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii w świetle art. 143 w związku z art. 3 pkt 10 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Ponadto w tym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi przesłanka ponownego przyłączenia, ponieważ strona skarżąca aktualnie nie była podłączona do sieci kanalizacyjnej spełniającej ustawowe wymagania techniczne w tym zakresie. Strona skarżąca odprowadzała ścieki do sieci, która była wówczas jedyną dostępną siecią, lecz niespełniającą wymagań technicznych, stąd Gmina zrealizowała ustawowy obowiązek z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i wybudowała nową sieć kanalizacyjną, do której strona skarżąca powinna wybudować przyłącze. Po trzecie, należy podkreślić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 802/04 dotyczy wyłącznie kontroli prawidłowości decyzji w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej – w związku ze wzrostem wartości nieruchomości (skarżących) związanej z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej organu I i II instancji nie stanowi jednak w przedmiotowej sprawie przeszkody w nałożeniu obowiązku na właścicieli tej nieruchomości. W wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. Sąd I instancji nie orzekał bowiem czy "dotychczasowa" sieć kanalizacyjna spełnia obowiązujące ustawowe wymagania techniczne wynikające z cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Po czwarte, ubocznie można zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nietrafnie powołał wyrok SN z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II SK 39/04, ponieważ dotyczy on innej sytuacji faktycznej i prawnej kiedy to wnioskodawcy sami żądają przyłączenia. Natomiast, w tej sprawie obowiązek wykonania przez właścicieli nieruchomości przyłączenia do nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej doprowadzonej przez gminę, nakłada art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).