II OSK 1756/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1112/13 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "Aktu własności ziemi" oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1112/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. (dalej: Skarżącego) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "Aktu własności ziemi", oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 61a i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, dalej: K.p.a.), Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "Akt własności ziemi" z dnia [...] marca 1973r., nr [...] (dalej: AWZ), wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi, utrzymanej w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] września 1973 r., nr [...]. Wskazano, że AWZ z dnia [...] marca 1973 r. W. P. oraz H. P., z mocy prawa, stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] o łącznej powierzchni 1,54ha, położonej we wsi W. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012r. J. N. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanego AWZ. Rozpoznając poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności, Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W tej sytuacji, w ocenie organu, wystąpiła powaga rzeczy osądzonej. W obu przypadkach wniosek pochodzi od tej samej osoby i dotyczy stwierdzenia nieważności tego samego aktu. W dacie rozstrzygania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak również w trakcie obecnego postępowania, obowiązują te same przepisy prawne, które uniemożliwiają stosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (aktów własności ziemi), czyli art. 63 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, w sytuacji gdy nie wszczynał sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak również nie udzielał pełnomocnictw do jej prowadzenia. Podkreślono także, że organ naruszył przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez przyjęcie, że akt własności ziemi, pomimo braku podpisów, ma status decyzji ostatecznej. Kolegium, po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało postanowienie w mocy nie zgadzając się z zarzutem, że wobec braku podpisów pod decyzją, nie weszła ona do obrotu prawnego. Organ wskazał, że gdy decyzja organu kolegialnego nie jest podpisana przez wszystkich członków organu, funkcjonuje w obrocie prawnym, choć jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, stwarzającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ jednocześnie przyznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale z uwagi na to, że została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U Nr 27, poz. 250 ze zm., dalej: "ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych"), podlega ochronie przed możliwością weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W tej sytuacji niedopuszczalne jest nie tylko wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jako dotkniętej nieważnością, ale również wykluczone jest wszczęcie takiego postępowania. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przez przyjęcie, że akt własności ziemi ma walor ostateczności, naruszenie art. 99 § 1 Kodeksu postępowanie administracyjnego – w brzmieniu z dnia 8 września 1973 r., przez przyjęcie, że brak kompletu podpisów wszystkich członków składu orzekającego, kreuje funkcjonujący w obrocie akt administracyjny, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenie materiału dowodowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz uchylenie się od stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko Kolegium, że uregulowanie zawarte w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest przeszkodą prawną do wszczęcia wymienionych w nim postępowań nadzwyczajnych i tym samym negatywną przesłanką dopuszczalności wszczęcia postępowania o charakterze przedmiotowym, wypełniającą pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn postępowania", w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa były dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji R.P. (wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99; OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji R.P. (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99; OTK 2000/4/110). Trybunał stwierdził, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, a ponadto, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia nadzwyczajnych procedur weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność. W okresie tym strona mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. WSA wskazał również na niekonsekwencję stanowiska Skarżącego, który formułując zarzuty nieistnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi) domaga się wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności). Sąd podkreślił, że skutkiem nierozpoznania odwołania do chwili obecnej byłby brak decyzji ostatecznej, a tym samym brak rozstrzygnięcia umożliwiającego wdrożenie jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji. Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. dotyczący niewyjaśnienia, że w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd wskazał, że uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie – na co wyraźnie wskazał organ ponownie rozpoznając sprawę – była argumentacja odnosząca się do treści art. 62 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie powaga rzeczy osądzonej. Przyznał również rację organowi, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 K.p.a. nie jest odrębnym typem postępowania nadzwyczajnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności, jest jednym z rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Dla możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia konieczne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, ustalenie, że rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a., tj. upływu czasu, w którym dopuszczalne było stwierdzenie nieważności lub nieodwracalności skutków prawnych decyzji. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez adwokata, na podstawie art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przez wyrażenie błędnego poglądu, że w realiach sprawy przepis ten ma zastosowanie, co wyłącza możliwość podważenia w trybie nieważnościowym decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, przy czym WSA błędnie ustalił, że zamysłem Skarżącego jest podważenie Pisma Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia 08.09.1973 r., podczas gdy rzeczywistą intencją jest poważnienie AWZ z dnia [...] marca 1973 nr [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 § 1 K.p.a. w brzmieniu z dnia 8 września 1973 r. przez błędne przyjęcie, że przy wydawaniu aktów administracyjnych brak podpisu pozwala kreować decyzje istniejące o "walorze ostateczności", które co najwyżej dotknięte są Wadą kwalifikowaną, podczas gdy niepodpisanie decyzji nie powoduje jej wadliwości ale nieistnienie w obrocie prawnym co powoduje, że AWZ z dnia [...] marca 1973 r. nie ma przymiotu "ostateczności", a zatem nie można oceniać jego ważności w postępowaniu nieważnościowym, 3. brak rozpoznania zarzutu nieskonsumowania w postępowaniu administracyjnym "skargi na bezczynność organu - b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi ( obecnie Prezydent Miasta Łodzi)", 4. przyjęcie wadliwego poglądu, że w przypadku zbiegu postępowania nieważnościowego i odwoławczego, tryb odwoławczy ma pierwszeństwo, a nadto, że wzruszalność decyzji administracyjnych w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, podczas gdy strona może złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji również w stosunku do decyzji nieostatecznej. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie prawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przedstawiając stan faktyczny wskazano, że z niewiadomych przyczyn akt własności ziemi został wydany, gdyż ani W. P. ani H. P. nie byli samoistnymi posiadaczami gospodarstwa. Poza tym nie zostało dotychczas rozpoznane odwołanie z dnia 7 maja 1973 r. od AWZ z dnia [...] marca 1973 r., wobec czego nie ma w sprawie zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż w sprawie nie ma decyzji ostatecznej. Przez 40 lat nie zostało rozpoznane odwołanie, chociaż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji złożono dodatkowo skargę na bezczynność organu – b. Prezydium PRN w Łodzi, obecnie Prezydenta M. Łodzi. WSA pominął tę okoliczność i dokonał nieprawidłowej oceny zarzutów skargi. Błędnie też uznano, że pismo Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń dla Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 1973 r. ma walor decyzji istniejącej i ostatecznej, do której ma zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. Wskazano, że pismo tej Komisji, wobec braku podpisu, jest jedynie projektem decyzji, który nie wchodzi do obrotu prawnego mimo doręczenia. Tego nie uwzględnił WSA chociaż prowadzi to do wniosku, że AWZ z [...] marca 1973 r. nie jest decyzją ostateczną. Zakwestionowano również pogląd, wedle którego skutkiem nierozpoznania odwołania od AWZ byłby brak ostatecznej decyzji, a tym samym brak byłoby rozstrzygnięcia umożliwiającego wdrożenie trybu nadzwyczajnego, zakładając pierwszeństwo trybu odwoławczego nad nieważnościowym. Tymczasem brak jest jednolitego stanowiska co do pierwszeństwa wskazanych trybów. Przyjąć więc należy, że wybór środka należy do strony, przy czym możliwe jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji nieostatecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Ocena postawionych zarzutów wymaga przypomnienia, że podstawę prawną nabywania z mocy prawa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, stanowiła ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Ustawa ta uchylona została przez art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), z jednoczesnym przekazaniem spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości sądom powszechnym. Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. od 26 kwietnia 1982 r., sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych. Zgodnie z art. 8 § 2 ustawy nowelizującej, odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazano właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Z kolei w myśl art. 8 § 4 tej ustawy, jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejna zmiana stanu prawnego dokonana została ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.). Na podstawie art. 63 ust. 1 skreślony został § 4 art. 8 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, natomiast w art. 63 ust. 2 i 3 zapisano, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r., Nr 16, poz. 91), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji oraz, że toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu. Stąd, od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie nieobowiązującej ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nawet w sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Skarga kasacyjna zarzuca natomiast, że AWZ z dnia [...] marca 1973 r. nie ma waloru ostateczności, ponieważ odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Nie stanowi bowiem decyzji "pismo" Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia dla Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 1973 r., skoro podpisane zostało tylko przez jednego członka Komisji (art. 99 § 1 K.p.a. w brzmieniu z dnia [...] września 1973 r.). Wobec tego tryb stwierdzenia nieważności w odniesieniu do AWZ z dnia [...] marca 1973 r. jest dopuszczalny, gdyż nie zachodzi sytuacja objęta dyspozycją art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przy tak postawionych zarzutach, kluczowym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w przypadku organu kolegialnego, jakim była Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia dla Województwa Łódzkiego, mamy do czynienia z decyzją administracyjną tego organu z dnia [...] września 1973r., którą rozpatrzone zostało odwołanie od AWZ z dnia [...] marca 1973 r., czy też – wobec podpisania przez jednego członka składu orzekającego – jedynie z projektem decyzji. Zgodzić należy się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że niepodpisanie decyzji nie powoduje jej wadliwości ale nieistnienie w obrocie prawnym. Stanowisko to jest jednolicie postrzegane zarówno w doktrynie (J. Borkowski /w/: System prawa administracyjnego, Tom IX, str. 157, teza 50), jak i w orzecznictwie przywołanym w skardze kasacyjnej, jednakże pogląd ten dotyczy decyzji organów jednoosobowych (monokratycznych). W przypadku natomiast organów kolegialnych brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego na decyzji oznacza, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to jest powszechnie prezentowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. uchwała SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993, nr 3, poz. 25, wyrok SN z dnia 3 grudnia 1997 r., III RN 65/97, OSNAPiUS 1998, nr 14, poz. 411), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. I SA 1109/00, LEX 55019, z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. II FSK 392/10, LEX 1081388, czy też z dnia 3 marca 2015 r. sygn. II GSK 2438/13, LEX 1710135). Zaznaczyć również należy, że piśmiennictwo pogląd ten akceptuje (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak – Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., str. 744). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie poglądy powyższe w zupełności podziela. Oznacza to, że skoro w rozpoznawanej sprawie wydana została przez organ odwoławczy decyzja, aczkolwiek wadliwa, to brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności AWZ. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji organu I instancji, skoro w sprawie wydana została decyzja przez organ odwoławczy. Trafnie więc WSA zaaprobował stanowisko Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie takie w świetle art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest niedopuszczalne. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to w świetle przedstawionego na wstępie stanu prawnego oraz nieskuteczności zarzutów objętych punktem 1 oraz 2 skargi kasacyjnej, nie mają one prawnego znaczenia. Ponownie wskazać należy, że ustawodawca uchylił w 1982 roku ustawę uwłaszczeniową i przekazał wszystkie sprawy z tego zakresu sądom powszechnym. Natomiast z dniem 1 stycznia 1992 r. wprowadził zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. Celem tych działań było całościowe przekazanie spraw dotyczących własności nieruchomości sądom powszechnym, przy zamknięciu możliwości wzruszenia aktów własności ziemi w trybach administracyjnych. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.