II OSK 1803/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2803/23 w sprawie ze skargi W.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 września 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.358.2022.KP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2803/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z 14 września 2023 r., znak DOA-WPPOH.612.358.2022.KP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt 1) i zasądził od GDOŚ na rzecz W.O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej: "RDOŚ") z 17 czerwca 2022 r., znak WST.612.2.1333.2022.PT.PS odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz E.O. i W.O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego (odbudowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr. ewid. [...] i [...], w miejscowości K., gmina Ł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł GDOŚ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż odbudowa nie jest rodzajem budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wskazuje, że odbudowa stanowi rodzaj budowy, a w jej wyniku powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu (zużyciu technicznemu); 2) art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej: "u.o.p.") w zw. z § 5 pkt 7 lit. a uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Kujaw. z [...] r., poz. [...], dalej: "uchwała") przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, nie obejmuje swoim zakresem zakazu odbudowy obiektu budowalnego, w sytuacji gdy odbudowa budynku stanowi rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu wcześniej istniejącego, a więc prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. w zw. z § 5 pkt 7 lit. a uchwały, powinna prowadzić do wniosku, iż zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych obejmuje również zakaz odbudowy takich obiektów; 3) art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych należy interpretować i wykładać w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo budowalne, w ten sposób, że zakaz ten "odnosi się wyłącznie do powstania zupełnie nowej substancji budowalnej", w sytuacji gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa, nielogiczna i prowadzi do braku spójność systemu prawnego i braku korelacji takich aktów prawnych jak u.o.p. oraz Prawo budowlane, co z kolei może prowadzić do nadmiernej dowolności interpretacyjnej dokonywanej przez poszczególne organy administracyjne, podczas gdy w toku uzyskiwania przez obywatela decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest współdziałanie organów administracji, zaś nadmierna dowolność interpretacyjna może prowadzić do naruszenia art. 6, 7b, 8, 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"); 4) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2020 r. poz. 764, z późn. zm., dalej: "ustawa o szczególnych zasadach odbudowy") przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres przedmiotowy przywołanej ustawy odnosi się do odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu, co w realiach zaistniałej sprawy nie miało miejsca, a więc ustawa ta nie znajdzie zastosowania. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego postanowienia RDOŚ w Bydgoszczy oraz pominięcie w realiach niniejszej sprawy okoliczności, iż inwestycja określona jako "Budowa budynku letniskowego (odbudowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", będzie wiązała się ze zmianą istotnych parametrów istniejącego (odbudowywanego) budynku takie jak jego wymiary, kubatura oraz powierzchnia zabudowy, co świadczy o tym, iż w realiach niniejszej sprawy będziemy mieć do czynienia z budową i powstaniem nowego budynku; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W.O., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z przytoczonych powyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego wynika, że istota sporu tkwi w tym, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, określony w § 5 pkt 7 lit. a uchwały, obejmuje – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – odbudowę obiektu budowlanego (będącą przedmiotem ustalenia warunków zabudowy), czy też nie – jak przyjął to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się do tej kwestii, będącej kluczową w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę nie tyle abstrakcyjną wykładnię pojęcia budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (co akcentuje organ skarżący kasacyjnie), ile charakter i cel wprowadzonego zakazu. Wprowadzony § 5 pkt 7 lit. a uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, pozostaje w zgodzie z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p., który przewiduje możliwość obowiązywania takiego zakazu w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Poza sporem pozostaje również i to, że zakaz ten znacząco ogranicza wykonywanie prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości na cele budowlane, ingerując tym samym w wolność zabudowy, wynikającą z istoty prawa własności do nieruchomości gruntowej, znajdującą swój normatywny wyraz w zasadach konstytucyjnych, w tym wynikających z art. 64 Konstytucji RP, jak i w regulacjach ustawowych, między innymi w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że ingerencja ta, ściśle powiązana z ochroną środowiska, mieści się generalnie w granicach wytyczonych dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, jednakże konstytucyjne oraz ustawowe wymogi ochrony środowiska i przyrody nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczać prawa do korzystania z własności (por. m.in.: K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, art. 24 oraz wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1287/21, LEX nr 3429784). Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że celem wprowadzenia zakazu określonego w § 5 pkt 7 lit. a uchwały, podyktowanego troską o zachowanie cennych walorów krajobrazowych [...], jest wstrzymanie procesu zabudowy terenów znajdujących się między innymi w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, przy równoczesnym usankcjonowaniu już istniejącej w tym pasie zabudowy. W ślad za tym trzeba uznać, że odtworzenie obiektu budowlanego poprzez jego odbudowę nie narusza zakazu budowy nowego obiektu budowlanego, wprowadzonego w wyżej wskazanym celu. Odmienna wykładnia § 5 pkt 7 lit. a uchwały prowadziłaby do poszerzenia hipotezy normy wywodzonej z tego przepisu, miałaby więc charakter wykładni rozszerzającej zakres obowiązywania tego zakazu. To zaś z kolei byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną i ustawową ochroną prawa własności, której dopuszczalne normatywne ograniczenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco na niekorzyść właściciela. W tych okolicznościach uznanie odbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego za budowę nowego obiektu budowlanego w rozumieniu § 5 pkt 7 lit. a uchwały jest błędne. Z tych też powodów niezasadne okazały się zarzuty błędnej wykładni art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. w zw. z § 5 pkt 7 lit. a uchwały, a także art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Natomiast należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, kwestionującym zasadność odwołania się przez Sąd I instancji do art. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy zawierającego definicję odbudowy. W ocenie składu orzekającego argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie przystawała do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie miało to jednak wpływu na trafność zaskarżonego orzeczenia. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja określana mianem odbudowy będzie wiązała się ze zmianą wymiarów, kubatury oraz powierzchni zabudowy nie jest usprawiedliwiony, albowiem przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji było zaskarżone postanowienie, a następnie postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś legalność decyzji o warunkach zabudowy o treści tożsamej z przestawionym do uzgodnienia projektem. Dodatkowo zaś wypada zaznaczyć, że w uchylonych postanowieniach organy obu instancji nie kwestionowały charakteru planowanego przedsięwzięcia określonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy mianem odbudowy. W związku z niezasadnością powyższego zarzutu za nieuzasadniony należało również uznać zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w poprzednim zarzucie pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów wynikowych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.