II OSK 1807/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej kasacyjnej B. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1760/17 w sprawie ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. M. i P. M. solidarnie kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. oddalił skargę B. M. i P. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania B. i P. M. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. B. M. i P. M. złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 28, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art. 36, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 8 i pkt 9 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej "prawo budowlane") w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 w zw. z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz § 12-16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2012 r. była kilkakrotnie kontrolowana przez sądy administracyjne. Wyrokiem z 9 października 2013 r., VII SA/Wa 2945/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. i P. M. Wyrokiem z 2 października 2015 r., II OSK 409/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 2807/15, uchylił zaskarżoną decyzję. Od tego wyroku skargę kasacyjną do NSA wniosła jedna z inwestorek – H. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lipca 2017 r., II OSK 2525/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, gdyż wymiary budynków, w tym budynku sąsiadującego z inwestycją oraz dane dotyczące szerokości przejazdu bramowego są podane na kartach 26, 27 i 32 projektu budowlanego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził m.in., że projekt budowlany jest kompletny, a inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wskazując na związanie z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w sprawie II OSK 2525/16, Sąd stwierdził zasadność argumentu H. K., że wszystkie istotne dla sprawy wymiary i parametry projektowanego budynku są dokładnie wskazane na kartach 26 i 27 oraz 31 i 32 projektu budowlanego, złożonego przez inwestorki w czerwcu 2012 r. i będącego podstawą pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2012 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] października 2012 r. Sąd wskazał, że w wyroku z 22 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 2807/15, WSA oceniał zgodność zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wynika to z powołania § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Tymczasem, w niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z [...] października 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Z tego względu należało zastosować przepisy powyższego rozporządzenia w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest istotny dla rozstrzygnięcia, gdyż w odróżnieniu od tekstu autentycznego rozporządzenia z 2002 r., a także w odróżnieniu od tekstu jednolitego rozporządzenia przyjętego w 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), przepisy z 2012 r. nie wymagały porównywania długości odcinka przylegania ścian sąsiadujących budynków, ani wysokości budynków. Wystarczy, że ściana projektowanego budynku przylega do istniejącej ściany i że żadne przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Ani w powoływanym tekście rozporządzenia, ani w innych aktach prawnych nie było przepisów, które pełniłyby rolę odrębnych przepisów szczególnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził właśnie taki stan rzeczy, jaki przewidywały przepisy techniczne obowiązujące w 2012 r. Projektowany budynek przylega całą swoją długością do ściany budynku B. i P. M. (działka nr [...]), a także do ściany budynku zlokalizowanego na działce po prawej, południowo-wschodniej stronie projektowanego budynku (działka nr [...]). Ustalenia takie wynikają bezspornie z projektu budowlanego (k. 25-27 i 32-33 projektu budowlanego). Fakt, że projektowany budynek przewyższa budynek należący do skarżących nie ma zatem znaczenia w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu przyjętym w 2004 r. przewiduje, że sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest dopuszczalne ze względu na rozmiary działki, jeśli jednocześnie nie jest możliwe zachowanie odległości wynoszącej 3 metry. Przepis ten stanowi, w ocenie Sądu, dodatkową podstawę dla uznania, że zarzut niezgodności szerokości projektowanego budynku o charakterze "plombowym" z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny. W przedstawionym stanie Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego były zgodne z prawem, a zarzuty podnoszone przez B. i P. M. całkowicie niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. M. i P. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: a/ art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109 poz. 1156), poprzez: - ich zastosowanie w niniejszej sprawie na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż właśnie takie brzmienie tych przepisów obowiązywało w 2012 r., tj. w momencie wydawania przez organy skarżonych decyzji, jak również - błędną wykładnię tego przepisu polegająca na przyjęciu, iż nie wymagał on porównywania długości odcinka przylegania ścian sąsiadujących budynków ani wysokości budynków, co doprowadziło Sąd orzekający do nieuprawionej konkluzji, że lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami nr [...] i [...] są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi, b/ art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56 poz. 461), przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy takie brzmienie tych przepisów obowiązywało w 2012 r., tj. w momencie wydawania przez organy skarżonych decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami nr [...] i [...] są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi; 2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie naruszyła § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też przywołanych przez Sąd § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami nr [...] i [...] nie są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi pomimo, że zaskarżone akty administracyjne naruszają w/w przepisy. b/ art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż projektowany budynek przylega całą swoją długością do ściany budynku skarżących (działka nr [...]), a także do ściany budynku zlokalizowanego na działce po prawej, południowo-wschodniej stronie projektowanego budynku (działka nr [...]) w sytuacji, gdy ściana budynku nowoprojektowanego na jej długości wykracza poza ścianę budynków już istniejących na działkach sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżona decyzja została podjęta w dniu [...] października 2012 r., a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w tym właśnie dniu. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. W stanie prawnym na dzień [...] października 2012 r. § 12 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miał brzmienie: "2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. 4. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Chociaż Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny jest zgodność z prawem decyzji z [...] października 2012 r. i powoływał się na stan prawny z 2012 r., to przywołał treść rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych z dniem [...] lipca 2009 r., a więc w brzmieniu nieaktualnym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Zauważyć w szczególności wypada, że Sąd I instancji przywoływał § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Tymczasem w 2012 r. § 12 ust. 4 tego rozporządzenia nie miał punktów, a miał je przed 8 lipca 2009 r. Stwierdzając zaś, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w odróżnieniu od tekstu autentycznego rozporządzenia z 2002 r., a także w odróżnieniu od tekstu jednolitego rozporządzenia przyjętego w 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w 2012 r. nie wymagał porównywania długości odcinka przylegania ścian sąsiadujących budynków, ani wysokości budynków, Sąd nie zauważył, że przywołuje przepisy w brzmieniu sprzed 8 lipca 2009 r. oraz że w 2012 r. brzmienie § 12 było takie samo jak w późniejszym tekście jednolitym rozporządzenia przyjętym w 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Sąd I instancji zastosował więc przepisy prawa materialnego w innym brzmieniu niż obowiązywały w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Uzasadnione są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez ich błędne zastosowanie – oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez ich niezastosowanie. To, czy w rozpatrywanej sprawie należało skargę uwzględnić, czy też ją oddalić, a więc czy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., będzie można w pełni ocenić dopiero po zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż projektowany budynek przylega całą swoją długością do ściany budynku skarżących, a także do ściany budynku zlokalizowanego na działce po prawej, południowo-wschodniej stronie projektowanego budynku w sytuacji, gdy ściana budynku nowoprojektowanego na jej długości wykracza poza ścianę budynków już istniejących na działkach sąsiednich, zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku brak jest w istocie pełnych ustaleń w tym zakresie, gdyż Sąd I instancji uznał, że te okoliczności – z uwagi na przyjęte przez Sąd brzmienie przepisów prawa materialnego – nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ewentualne merytoryczne rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Jej należyte wyjaśnienie wymaga bowiem poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących przede wszystkim kwestii uregulowanych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uwzględniających brzmienie tego unormowania w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.