II OSK 1809/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1353/21 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr SOla.621.15.2021 w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r., II SA/Gl 1353/21, oddalił skargę K. A. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wymeldowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2020 r. A. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta Będzina o wymeldowanie z pobytu stałego K. A., z lokalu przy ul. [...] w Będzinie. W uzasadnieniu podała, iż powyższy lokal nabyła od babci, która do chwili obecnej w nim mieszka, natomiast syn babci K. A. opuścił lokal 15-20 lat temu. Prezydent Miasta Będzina, decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., orzekł o wymeldowaniu K. A. z pobytu stałego pod wskazanym adresem. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania dowodowego, w którym ustalono, iż K. A. od długiego czasu nie zamieszkuje i nie koncentruje swojego życia w ww. lokalu. K. A. wniósł odwołanie od tej decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwy jest fakt, iż skarżący nie przebywa w spornym lokalu od co najmniej kilku lat. Powyższą okoliczność potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci przesłuchania świadków oraz przeprowadzonych oględzin. W opinii WSA, organ odwoławczy słusznie wskazał, że brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż lokalu nie opuścił dobrowolnie, gdyż nie podjął on działań mających na celu przywrócenie mu możliwości zamieszkiwania w nim. Fakt pozostawienia w lokalu pojedynczych przedmiotów należących do skarżącego także nie może być okolicznością przemawiającą za podjęciem decyzji o odmowie wymeldowania z lokalu. Sąd wskazał, iż skarżący nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornego lokalu, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. WSA nie dopatrzył się też naruszenia przez organ innych przepisów postępowania podczas procedowania nad przedmiotową sprawą. Okoliczności te, w opinii Sądu, w sposób dostateczny uzasadniają wymeldowanie skarżącego w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t.Dz.U.2021.510 ze zm.; dalej u.e.l.). Zdaniem Sądu, deklaracje skarżącego dotyczące powrotu do lokalu pozostają bez prawnego znaczenia. Zamiar zamieszkiwania lub chęć ponownego zamieszkiwania w miejscu zameldowania musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, ale również z całokształtu okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych w danej sprawie, takich jak koncentracja interesów życiowych w danym miejscu i obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 u.e.l., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego, podczas gdy czasowe opuszczenie lokalu nie nosiło cech trwałości i dobrowolności, gdyż skarżący całość swoich spraw osobistych i życiowych ześrodkował w mieszkaniu przy ul. [...] w Będzinie, nie jest przy tym wykazaniem dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu przez skarżącego, tj. elementu wolicjonalnego, zwłaszcza ze względu na bezprawne uniemożliwienie przez A. J. korzystania z lokalu przez skarżącego; b) art. 35 u.e.l., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż do oceny jego zastosowania nie ma znaczenia bezprawne uniemożliwienie korzystania z lokalu, co w konsekwencji umożliwia jego wymeldowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, w szczególności poprzez brak należytego ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, w tym także charakteru pracy skarżącego, polegającej na częstych wyjazdach służbowych, brak ustalenia przyczyn czasowego nieprzebywania skarżącego w lokalu, wykonywania przez skarżącego remontu w lokalu w 2020 r., bezprawnego uniemożliwiania skarżącemu korzystania z lokalu przez A. J.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 6, 7,10, 77 § 1, 79, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o terminie i miejscu czynności przesłuchania świadków, strony A. J. oraz oględzin lokalu przy ul. [...] w Będzinie czym uniemożliwiono stronie wzięcia udziały w czynności, w której strona miała prawo uczestniczyć; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 8 i 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K. A. w sytuacji dopuszczenia dowodu z przesłuchania A. J., podczas gdy istniały istotne okoliczności uzasadniające przeprowadzenie takiego dowodu, w tym konieczność ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, w tym także charakteru pracy skarżącego, polegającej na częstych wyjazdach służbowych, brak ustalenia przyczyn czasowego nieprzebywania skarżącego w lokalu, wykonywania przez skarżącego remontu w lokalu w 2020 r., bezprawnego uniemożliwiania skarżącemu korzystania z lokalu przez A. J., a w konsekwencji także naruszenie zasad bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności; 3. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich podniesionych w sprzeciwie zarzutów wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd I instancji; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku WSA do podniesionych przez wnoszącego sprzeciw zarzutów w sposób ogólnikowy, lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta nie była bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 (to jest właściwy ze względu na położenie nieruchomości, w której dana osoba jest zameldowana), wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 (to jest dysponujących tytułem prawnym do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Problematyka wymeldowania osób wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że zasadniczo, aby można było stwierdzić opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 35 u.e.l. konieczne jest ustalenie, że osoba podlegająca wymeldowaniu opuściła go w sposób dobrowolny, a nie wskutek bezprawnych działań innych podmiotów. Należy jednak zauważyć, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego zameldowania nie jest przesłanką ustawową orzeczenia o wymeldowaniu, dlatego nie w każdym przypadku okoliczność ta ma znaczenie (wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., II OSK 2246/22, LEX nr 3717699). Zaznaczano przy tym, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Z kolei przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II OSK 1134/21, LEX nr 3709339). Trwałości opuszczenia przez skarżącego lokalu nie podważa fakt, że w lokalu nadal znajdują się jego rzeczy ruchome czy okoliczność, że ponosi on część opłat za utrzymanie lokalu (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., II OSK 1570/22, LEX nr 3662409). Sam fakt przechowywania części rzeczy w lokalu czy budynku mieszkalnym nie wyłącza możliwości wymeldowania z pobytu stałego w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 u.e.l. Ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego, faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby w oznaczonym miejscu. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba obiektywnie faktycznie nie przebywa stanowiłoby tak zwaną fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., II OSK 2208/22, LEX nr 3717734). W sytuacji, w której niezamieszkiwanie pod danym adresem jest wynikiem zastosowania przemocy, istotne jest również to, czy strona podjęła niezwłocznie skuteczne działania prawne zmierzające do przywrócenia jej utraconego posiadania (wyrok NSA z 15 maja 2024 r., II OSK 2053/21, LEX nr 3757368). Dla ustalenia przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego niezbędne jest albo ustalenie, że opuszczenie nastąpiło z własnej woli strony, albo też dobrowolność można ustalić w sytuacji, gdy niezależnie od okoliczności opuszczenia w sposób wyraźny nastąpiła rezygnacja z przebywania w danym miejscu, tzn. gdy strona nie podejmuje prób powrotu do niego dostępnymi jej prawnie środkami i akceptuje stan niezamieszkiwania w danym miejscu na stałe. Brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania (wyrok NSA z 15 kwietnia 2024 r., II OSK 511/21, LEX nr 3756740). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że skarżący kasacyjnie faktycznie nie zamieszkiwał od wielu lat w lokalu, w którym był zameldowany. Nie wykazał przy tym, by czynił starania dostępnymi mu prawnie środkami, aby w lokalu tym ponownie zamieszkać. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 u.e.l. konieczne do wymeldowania skarżącego kasacyjnie z przedmiotowego lokalu, a Sąd I instancji słusznie to stanowisko zaakceptował. Bez wpływu na wynik sprawy są natomiast takie okoliczności, jak sytuacja życiowa osoby wymeldowywanej, charakter jej pracy, stosunki rodzinne czy zamiar ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu. Zaniechanie zatem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego kasacyjnie nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że jego stanowisko było znane organowi. Podkreślić przy tym należy, że istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów dotyczących pobytu danej osoby pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu, czy tym bardziej rozstrzyganie sporów na tym tle. Zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną, potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem i nie daje prawa do przebywania w tym lokalu, ani prawa takiego nie pozbawia. W tym stanie rzeczy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 35 u.e.l. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu zarówno z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., jak i z art. 6, 7,10, 77 § 1, 79, 80 k.p.a., a także z art. 8 i 86 k.p.a. Przeprowadzona zaś przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – była prawidłowa, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwalało na dokonanie należytej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie NSA – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Tym bardziej odniesienie się do podniesionych zarzutów w sposób ogólnikowy, lakoniczny, w sytuacji, gdy nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mając zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo ją oddalił. Zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie są w tych okolicznościach zasadne. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.