II OSK 1874/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 172/06 w sprawie ze skargi J. H. na zarządzenie Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 172/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. H. wniesioną na zarządzenie Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Burmistrz W. działając na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzeniem z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w sprawie określenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego we W. nadał Regulamin Organizacyjny określający organizację i zasady funkcjonowania Urzędu Miejskiego we W. Regulamin ten został następnie zmieniony zarządzeniem Burmistrza W. z dnia [....] marca 2003 r., nr [...]. Zarządzenie z dnia [...] lutego 2003 stało się przedmiotem skargi J. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze skarżący podniósł, że zarządzenie to naruszyło jego interes prawny. Wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia (zmienionego kolejnym zarządzeniem Burmistrza W.) nastąpiła likwidacja etatu, która w konsekwencji doprowadziła do jego zwolnienia z pracy. W skardze zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), a także przepisów Statutu gminy miejskiej W. oraz Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego we W. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie. Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) skargę J. H. oddalił. Zaskarżone zarządzenie bowiem wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i tym samym skarga okazała się nieuzasadniona. Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydał je wybrany w 2002 r. w wyborach bezpośrednich urzędujący na dzień wydania zarządzenia burmistrz, który nie został odwołany ani w drodze referendum, ani w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Także Rada Gminy nie stwierdziła w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu burmistrza z przyczyn określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984, ze zm.). Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez osobę do tego uprawnioną. W ocenie Sądu, zarządzenie to nie koliduje z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w szczególności z jej art. 33 ust. 2. Sąd wskazał jednocześnie, że przepisy tej ustawy w zakresie dotyczącym wydawania i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego nie dotyczą regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, natomiast przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego będących aktami normatywnymi o charakterze wewnętrznym jedynie instrukcyjne i naruszenie ich nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności danego aktu. Sąd podkreślił, że w myśl przepisu § 32 ust. 1 i 2 "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Sąd wywiódł z powyższego, że wejście z dniem 27 października 2002 r. w życie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (w obecnie obowiązującym jego brzmieniu) spowodowało utratę mocy obowiązującej Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta we W. , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia [...] maja 2000 r. Tym samym Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, jakoby w dniu 13 lutego 2003 r., tj. w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia obowiązywały dwa regulaminy organizacyjne Urzędu Gminy. Sąd podkreślił, że regulamin organizacyjny urzędu uchwalany przez radę gminy na wniosek zarządu na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2002 r. był aktem prawa miejscowego. Natomiast po tej dacie regulaminy organizacyjne gminnych urzędów nadawane przez wójta nie są aktami prawa miejscowego. Oznacza to, że do regulaminów tych nie stosuje się przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących aktów prawa miejscowego i nie ma obowiązku ich publikacji w dzienniku urzędowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego i stanowiska Burmistrza W. w kwestii stosowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Sąd stwierdził, że skoro regulaminy organizacyjne urzędów gmin nie są aktami prawa miejscowego, to wskazane przez skarżącego przepisy § 142 ust. 2 i § 143 tego rozporządzenia nie mają do nich zastosowania. Z punktu widzenia przepisów "Zasad techniki prawodawczej" regulaminy organizacyjne urzędów gmin są kwalifikowane do grupy aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) - dział VI "Zasad..." i powinny być wydawane w zgodzie tym działem VI. W myśl § 141 "Zasad...", do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Zatem wydawanie zarządzeń określających regulaminy organizacyjne urzędów gminy podlega wskazanym przepisom "Zasad techniki prawodawczej". Ze względu jednakże na brak w obowiązującym porządku prawnym wyraźnie sformułowanych sankcji za naruszenie uregulowań zawartych w "Zasadach techniki prawodawczej", ich funkcję tych należy określić jako "dydaktyczną". W konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu normatywnego wydanego z naruszeniem "Zasad techniki prawodawczej" mogłoby dojść, jeśli naruszenie to powodowałoby jednoczesne naruszenie przepisów Konstytucji i innych ustaw, w tym ustaw samorządowych. Wychodząc z takiego założenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jakkolwiek przy wydawaniu przedmiotowego zarządzenia nie uczyniono zadość wszystkim stosowanym do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym przepisom "Zasad techniki prawodawczej", to jednakże ze względu na instrukcyjny charakter tych przepisów, zaistniałe uchybienia nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Od powyższego wyroku J. H. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie przepisów prawa materialnego przez zaniechanie subsumcji (art. 134 § 1 P.p.s.a.) w ramach sądowej kontroli prawa samorządowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem działania organu samorządowego ograniczył swoje zainteresowanie i rolę do oceny zgodności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] z ustawą o samorządzie gminnym oraz z "Zasadami techniki prawodawczej". Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że przy wydawaniu zarządzenia uchybiono przepisom, tym samym przyznał, że w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza że zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez osobę nieuprawnioną, której mandat burmistrza wygasł w związku z podjęciem wykonywania mandatu radnego. Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd nie zbadał statusu wydawcy zaskarżonego zarządzenia - co również stanowi naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie subsumcji. Pominięcie faktu, że wybrany na burmistrza F. G. w dniu 15 listopada 2002 r. złożył ślubowanie na radnego powiatu w. i wykonywał obowiązki radnego - biorąc udział w głosowaniu - a następnie nie będąc odwołanym ze składu rady – w dniu 19 listopada 2002 r. złożył ślubowanie na burmistrza i przystąpił do wykonywania jego obowiązków wydając m.in. zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., ma istotny wpływ na treść wyroku, gdyż chodzi o nieważność w/w zarządzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić też należy, że istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 P.p.s.a. Z urzędu brana jest jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Tym samym zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony, zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia przez skarżącego. Powinien on powołać konkretne przepisy prawa, którym – jego zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazać poza tym, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom jest pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna jest nader sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego też została obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Przymus ten ma zapewnić skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono ogólnikowy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie subsumcji (art. 134 § 1 P.p.s.a.) w ramach sądowej kontroli prawa samorządowego. Tak sformułowany zarzut należy oczywiście uznać za nieodpowiadający wymaganiom przewidzianym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a, albowiem jego stopień ogólności nie pozwala na ustosunkowanie się do kwestii prawdziwości zarzutu i na dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi kasacyjnej z punktu widzenia ewentualnego naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji przyjąć należy, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. może być traktowany wyłącznie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skoro zaś tak, to uznać należy, że skarżący nie wykazał na tym w rzeczywistości zarzucane uchybienie miałoby polegać. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny jako sąd pierwszej instancji sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak procesowej potrzeby szerszego rozwijania tego aspektu rozpatrywania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, gdyż zarzut w tym względzie zawarty w skardze kasacyjnej nie jest wystarczająco konkretny. Wszystko to oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 P.p.s.a., stąd też podlega oddaleniu.