II OSK 1876/18

Dnia 4 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/17 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [..] marca 2017 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [..] marca 2017r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [..] marca 2017 r. znak: [..] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późno zm. zwanym dalej k.p.a) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez P.B. od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [..] stycznia 2017 r. orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 1 roku od dnia wykonania niniejszej decyzji, lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania niniejszej decyzji na wypadek, jeżeli cudzoziemiec nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłował przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wymieniona w sentencji decyzja została doręczona stronie zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a, w lokalu organu w dniu 25 stycznia 2017 r. Zawierała ona pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w ciągu 14 dni od dnia jego doręczenia. W dniu 10 lutego 2017r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik złożył za pośrednictwem operatora pocztowego oraz organu I instancji odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Mając na uwadze, że termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji upłynął w dniu 08 lutego 2017r., organ stwierdził, że pełnomocnik P. B. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Komendant Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [..] stycznia 2017 r. Jednocześnie organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W dniu 9 maja 2017r. P. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz pominięcie w sprawie i zaniechanie rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w sytuacji nieuzupełnienia jej braku formalnego tj. pełnomocnictwa- stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na niezasadność podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Jednocześnie wskazał, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 - dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie od decyzji, podpisane przez działającego w imieniu skarżącego pełnomocnika, zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd zwrócił również uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym powinien wynikać wprost z podania kierowanego do organu, a nie być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. W ocenie Sądu analiza całości treści odwołania, w tym przywołane w nim okoliczności (powzięcie informacji o tym, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie jest prawomocna) nie wskazuje na to, że wolą składającego takie oświadczenie w podaniu mogłoby być to, aby doprowadzić do tego, że pomimo uchybienia terminu ( nie wskazano tu żadnej okoliczności, argumentu obrazującego dlaczego doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania) sprawa administracyjna zostanie ponownie rozpatrzona przez organ wyższego stopnia. Wbrew stanowisku skarżącego w odwołaniu nie wyraził on żądania dokonania określonej czynności tj. przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania w sposób jednoznacznie wskazujący, iż od organu administracji publicznej oczekuje on określonego rodzaju aktywności (zwłaszcza, że podanie sporządził i podpisał profesjonalny pełnomocnik procesowy - adwokat). Tymczasem odwołujący tak sformułował ten fragment podania, że wskazuje on wyłącznie na okoliczności, braku podstaw do wydania decyzji organu I instancji, podkreślając, że dopiero po uzyskaniu o nich wiedzy uznał zasadność wniesienia odwołania. Jest to zatem w ocenie Sądu oświadczenie w przedmiocie świadomości dokonania czynności po terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia organu II instancji w sytuacji, w której istniały podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tj. skarżący wniósł o jego przywrócenie i uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przyjęcie mniej korzystnej interpretacji pisma z dnia 10 lutego 2017 roku, podczas gdy zarówno z treści pisma, jak i jego celu i formy wynikało, że skarżący wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy organ powinien był rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu i orzec o przywróceniu lub ewentualnie odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy, oświadczając, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że stosownie do art. 58 k.p.a. przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na żądanie strony. Wymaga to od niej złożenia stosownego podania (prośby) inicjującego odrębne postępowanie w sprawie przywrócenia terminu ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1161/09). Zdefiniowane w art. 58 § 2 k.p.a. wymagania odnośnie prośby o przywrócenie terminu są spełnione, jeżeli: 1) strona złoży odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i dokona czynności, dla której ustanowiono termin, 2) strona zawrze w tym wniosku treści wyrażające daną czynność (np. odwołanie) lub 3) strona podejmie daną czynność (np. złoży odwołanie) i zamieści w niej wniosek o przywrócenie terminu ( por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 762/06). Pismo skarżącego z dnia 10 lutego 2017r. nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu, ponieważ nie spełnia ono wymagań wyżej wymienionych ujętych w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem w sposób oczywisty brak w nim żądania przywrócenia uchybionego terminu. Treść tego pisma świadczy jednoznacznie, że jest ono odwołaniem od decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu, ponieważ skarżący kwestionuje w nim merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, wskazując na jego wadliwość w związku z brakiem uprawomocnienia się decyzji poprzedzającej o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy. Nawet gdyby przyjąć, że celem skarżącego było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to konkluzja taka powinna wynikać wprost ze złożonego przez niego podania, a nie być ustalana przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z treści wniesionego pisma. Oświadczenie woli zainteresowanego (wnoszącego wniosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny, a pismo takie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Z kolei obowiązek wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy skarżący zamierzał wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt I OSK 323/13 oraz wyrok z dnia 19 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2004/13). Nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, że autorem pisma jest fachowy pełnomocnik, który powinien dysponować niezbędną wiedzą do prawidłowego sformułowania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Należy tutaj wyjaśnić, że brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga wezwania przez organ strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przywołany przepis dotyczy trybu usuwania braków podania, które zostało wniesione do organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie prośba o przywrócenie uchybionego terminu nie została złożona, a więc jej nie było. Brak było również podstaw do zastosowania art. 59 § 1 i § 2 k.p.a. wobec uznania, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.