II OSK 1923/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 747/21 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr SKO-4213/226/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania G. sp. z o.o. z siedzibą w N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 747/21, oddalił skargę W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 20 sierpnia 2021 r., nr SKO-4213/226/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z 19 lipca 2021 r., znak WAP.RAU.6730.1.135.2019, o warunkach zabudowy na rzecz G. sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. Nr [...], obr. [...], położonej w O. przy ul. Z., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora, będącego konsekwencją prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 152/20, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 11 grudnia 2019 r., nr SKO-4213/462,463/19, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego 6 listopada 2019 r., nr WAP.RAU.6730.1.135.2019 o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wyżej wskazaną decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z 11 grudnia 2019 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 747/21 wniósł W.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od SKO w Kaliszu na rzecz skarżącego W.B. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł, kosztów sądowych – wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej – 100 zł]. Wyrokowi zarzucono wskazując podstawy kasacyjne: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z 24 sierpnia 2021 r., w szczególności zarzutu zawartego w punkcie 3 (str. 3), co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego zastosowanie (zarzut kluczowy) w związku z art. 4 i art. 52-59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego zastosowanie przez organ II instancji (SKO w Kaliszu), 4. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego oraz jego ocenie, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. 5. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (Prezydenta Ostrowa Wielkopolskiego i SKO w Kaliszu), tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Uzasadniając strona rozwinęła każdy z podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565). Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tego samego terenu, z tym że przewidującej lokalizację sześciu budynków, a nie dwóch jak w niniejszej decyzji, nie miała znaczenia przy jej kontroli. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, podzielanego w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, odwołującego się do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, wynikającego z uregulowań ustawowych, w tym art. 4 ust. 2 pkt 2 , 59 ust. 1 oraz 65 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla tego samego terenu może być wydanych kilka decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji tego samego inwestora. Decyzja ta bowiem jest przede wszystkim wiążącą dla inwestora informacją, w zakresie urbanistycznych warunków realizacji danej inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. W procesie inwestycyjno-budowlanym ma ona jedynie charakter wstępny. Dlatego określa się ją mianem promesy wydania pozwolenia na budowę przy spełnieniu przez inwestora określonych w niej warunków. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla bowiem najistotniejsze parametry przedsięwzięcia, a jednocześnie wskazuje potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu (por. przykładowo wyroki NSA z: 14.10.2014 r., II OSK 796/13, LEX nr 1598453; 13.04.2021 r., II OSK 3272/20, LEX nr 3320771 oraz z 6.02.2024 r., II OSK 2/24, LEX nr 3755778). Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Wypada przy tym podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję o warunkach zabudowy wydaną w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 152/20, poprzednich decyzji dotyczących inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. W wyroku tym Sąd wskazał na uchybienia polegające na braku informacji o rodzaju mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz braku podpisu osoby uprawnionej na projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie uznał za prawidłowe: wyznaczenie obszaru analizowanego, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz ustalenie geometrii dachu. Nadto pozytywnie ocenił oznaczenie parametrów działek w obszarze analizowanym w formie tabel umieszczonych na mapie, uznając taką formę za czytelną i pozwalającą na weryfikację parametrów wyznaczonych dla planowanej inwestycji. Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, trafnie zweryfikował oba rozstrzygnięcia pod kątem oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 152/20. Ze wskazanych wyżej względów nie można było też uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz niezastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność również i tego ostatniego zarzutu podnoszonego w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła w odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w N. Spółka ta, będąca adresatem decyzji o warunkach zabudowy, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, nie była stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz uczestnikiem tego postępowania. Wskazać zaś należy, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. m.in. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).