II OSK 2/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1168/23 w sprawie ze sprzeciwów D. W., S. W., M. S., J. S. i P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1168/23 oddalił sprzeciwy D. W., S. W., M. S., J. S. i P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.415/143/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. M., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego z uwagi na błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na bezzasadne uznanie, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej "k.p.a.", a to: 1) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, § 2 i § 2a k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej "u.p.z.p.", art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu rzutującym na wynik sprawy - poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącej, pomimo że istniały podstawy do zastosowania przez organ II instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie) merytorycznej kompetencji orzeczniczej poprzez uchylenie decyzji organu I instancji (Prezydenta Miasta Rzeszowa) i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie z uwagi na sprzeczność decyzji organu I instancji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w tej sprawie: Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...].), toteż dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego było zbędne; 2) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, § 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu rzutującym na wynik sprawy - poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącej w sytuacji, gdy organ II instancji dokonał oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną i podglądami zawartymi w prawomocnych i - zdaniem skarżącej - wiążących wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 59/21, zapadłych w tożsamym przedmiotowo i podmiotowo stanie faktyczno-prawnym jak sprawa rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wydaną w niniejszej sprawie, w których to wyrokach przyjęto, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami, a w przeciwnym razie należy orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 3) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, § 2 i § 2a k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu rzutującym na wynik sprawy - poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącej od decyzji organu II instancji, uchylającej decyzję o warunkach zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji wydano decyzję o warunkach zabudowy, a to decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 1 września 2022 r., znak: AR-P.6730.18.79.2022.BS, zaś wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji, nie jest dopuszczalne. W związku z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeczność decyzji organu I instancji z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 543/22; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17; z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1600/15; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 47/15; z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14; z dnia 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3075/14; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nie miały zatem w ogóle kompetencji do oceny, czy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze studium. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że postanowienia studium nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego studium. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej. Powołane wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 523/20 oraz z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 59/21 zostały wydane w innych sprawach i nie wiążą w niniejszej sprawie, a pogląd w nich wyrażony należy uznać za odosobniony. Niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej. W świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest wydanie dla tego samego terenu kilku decyzji o warunkach zabudowy. Należy mieć na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest wiążącą dla inwestora informacją, jakie są urbanistyczne warunki realizacji danej inwestycji wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia, a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Dla tej samej działki może być więc wydanych kilka decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji tego samego inwestora lub dla różnych inwestorów (zob. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3272/20; z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 796/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2332/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu i tego samego inwestora nie uprawnia zatem do wniosku, że zachodzi tu jakaś kolizja, uzasadniająca zarzut naruszenia prawa. To inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zdecyduje, którą z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy wykorzysta, a organ wydający pozwolenie na budowę dokona weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z dołączoną do wniosku decyzją o warunkach zabudowy. Z porównania wydanych przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu 1 września 2022 r. decyzji o warunkach zabudowy znak: AR-P.6730.18.81.2022.BS (wydanej w niniejszej sprawie) oraz znak: AR-P.6730.18.79.2022.BS, o której mowa w skardze kasacyjnej wynika, że dotyczą one innych inwestycji. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Rzeszowie ul. [...]" (Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura techniczna; Funkcja: mieszkaniowa, drogowa), podczas gdy druga z wymienionych decyzji dotyczy zamierzenia pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym" na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w Rzeszowie ul. [...] (Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; Funkcja: mieszkaniowa). Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.