II OSK 1941/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1208/21 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr SKO-ZP-415-154-21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz K. J. kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1208/21 oddalił skargę K. J. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 2 sierpnia 2021 r. nr SKO-ZP-415-154-21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z 20 maja 2021 r. nr 23/21 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr [...], [...] w obrębie [...] w N. przy ul. [...]". 1.3. Po rozpoznaniu odwołania J. M. i J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 2 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania kasacyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa) oraz odpowiednich przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej upzp), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie opisane we wniosku wszczynającym postępowanie nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności brak jest podstaw do kwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65; dalej ugn). 1.4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie odcinka gazociągu o długości 20 metrów wraz z przyłączem gazowym o długości 2 metrów dla pojedynczej nieruchomości nie stanowi inwestycji celu publicznego z uwagi na brak co najmniej lokalnego znaczenia inwestycji, podczas gdy przedmiotowa budowa sieci infrastruktury technicznej ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ służy nie tylko interesom indywidualnym, lecz ma pośrednio znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych oraz brak należytego uzasadnienia decyzji. 1.5. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 2 lutego 2022 r. powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki wskazał, że w jego ocenie strona nie wykazała, iż w istocie chodzi o szerszy cel realizacji niniejszego zamierzenia, jak tylko doprowadzenie instalacji gazowej do pojedynczego budynku mieszkalnego. Zakres inwestycji oraz jej realny wymiar kłoci się z logicznego punktu widzenia, z twierdzeniem, że inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonej wspólnoty lokalnej. Skarżący co prawda wskazuje na inne domy w pobliżu planowanej inwestycji oraz wskazuje na fakt istnienia w dalszej perspektywie potencjalnej możliwości dalszej zabudowy okolicznych terenów, niemniej jednak planowane zamierzenie nie wspomina i nie przewiduje przyłączy do owych innych domów, a tylko do jednego. Co zaś się tyczy potencjalnej zabudowy w przyszłości położonych w dalszej odległości terenów, nie zostało wykazane czy owe tereny mogą być w ogóle zainwestowane. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie tyle ma służyć celowi publicznemu, co w istocie zmierza do realizacji zaspokojenia potrzeby indywidualnego pojedynczego odbiorcy, i jako takie nie może być uznane jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu z art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 ugn. W związku z powyższym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe w całości, dlatego też organ administracji publicznej wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie odcinka gazociągu o długości 20 metrów wraz z przyłączem gazowym o długości 2 metrów dla pojedynczej nieruchomości nie stanowi inwestycji celu publicznego z uwagi na brak co najmniej lokalnego znaczenia inwestycji, podczas gdy przedmiotowa budowa infrastruktury technicznej ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ służy nie tylko interesom indywidualnym, lecz ma pośrednio znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby; b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. mimo braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych oraz bez należytego uzasadnienia decyzji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M., J. G. wnieśli o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem. Sąd I instancji błędnie skoncentrował się na tym, że przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku położonego na działce nr [...] w N. W istocie jednak, co oczywiste, budowa tego gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa średniego napięcia jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. Istotne jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej usg) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 usg zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej nawet na takim odcinku jak ten w niniejszej sprawie i to z istniejącej już sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp (por. wyroki NSA z: 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 264/11, 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21, 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 257/21). 4.3. W związku z tym, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona, zasadnie bowiem kwestionuje niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 upzp. 4.4. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty nie było podstaw do umorzenia postępowania, a konieczne było ustalenie w ramach postępowania odwoławczego czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. 4.5. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 Ppsa.