II OSK 1961/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2118/12 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2118/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 1991 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody B., po rozpoznaniu wniosku H. K., G. P., A. B., F. K., M. K., S. K. i K. K., stwierdzono nieważność aktu własności ziemi, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. w całości. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy ww. decyzję. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r., znak [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., na wniosek G. P. i H. K. wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia, zakończone ww. decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1991 r., wszczęte zostało na wniosek K. W.. Powyższe rozstrzygnięcie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997 r., a wniesiona przez G. P. i H. K. skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1997 r. w sprawie II SA 926/97. Pismem z dnia 17 maja 1999 r. S. K. wniósł do organu o wyjaśnienie postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997r., poprzez wskazanie powodu niedoręczenia ww. rozstrzygnięcia. Następnie, nie uwzględniając wyjaśnień organu w zakresie objętym jego wnioskiem, wniósł skargę na bezczynność Ministra do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie II SAB 13/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra do wydania postanowienia w sprawie ww. wniosku skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Minister orzekł o odmowie wyjaśnienia postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997r., uznając, że żądanie wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. Powyższe postanowienie organ doręczył tylko S. K.. G. P. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r., uznając, iż G. P. nie posiada legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje bowiem skarżącemu, zaś jego siostra, G. P., nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. rozstrzygnięcia. Skarżąca występuje we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik skarżącego. Skoro skarżąca nie jest stroną omawianego postępowania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na jej wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. G. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż jest stroną ww. postępowania, posiada interes faktyczny i prawny w stwierdzeniu nieważności postanowienia Ministra z [...] grudnia 2002 r. Jest tym żywotnie zainteresowana i to nie tylko przez złożenie przedmiotowego wniosku, ale także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Minister, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek G. P. postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r. Wyjaśnił w tym zakresie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest postępowaniem nadzwyczajnym, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, tj. publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jest jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji. S. K. i G. P. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. W treści skargi wskazywali na kwestie związane z wydaniem w dniu [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. decyzji uwłaszczeniowej, decyzji stwierdzającej jej nieważność oraz innych rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie, dotyczących procedowania w przedmiocie uwłaszczenia. Podnieśli, że organ administracji nie może uchylić się od ustawowego obowiązku wyjaśnienia decyzji, czy też postanowienia. W skardze skarżący podnieśli zarzuty wymierzone nie tylko przeciwko zaskarżonemu postanowieniu, ale również przeciwko postanowieniu, które było przedmiotem wyjaśniania oraz przeciwko wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1997 r. w sprawie II SA 926/97. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. P. wobec wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. działającego z upoważnienia Ministra - Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią – Z.A., nie zaś samego piastuna funkcji, czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis razem z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Sąd podkreślił dalej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku błędnego przyjęcia, iż przy wydawaniu tego postanowienia doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenia dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postanowień lecz wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, znajduje także zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do postanowień wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. W orzecznictwie tym wskazuje się, iż wprawdzie w art. 126 k.p.a. nie zostały wymienione jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień art. 24, 25 i 27 k.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej wypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienia. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ma więc w tej sytuacji zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2346/12; z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 491/13). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc m.in. art. 127 § 3 k.p.a. W przypadku zaskarżonego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Ministra ma zatem w świetle art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma więc odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na fakt, iż w wydaniu tego postanowienia brał udział pracownik Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi podlegający wyłączeniu. W tej sytuacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.