II OSK 1992/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 929/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 929/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. umarzające postępowanie wszczęte na skutek zażalenia spółki [...] na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "Grochowo". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Sztutowo zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie w miejscowościach Groszkowo i Sztutowo zespołu elektrowni wiatrowych "Grochowo", składającego się z 21 siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych i sieci uzbrojenia terenu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Pomorski uzgodnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w dniu 31 marca 2008 r. spółka [...] Sp. z o. o. w G.. Na skutek skargi spółki [...] na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia tego zażalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 144/08) zobowiązał Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania orzeczenia w sprawie tego zażalenia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując, że zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. w G., podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje należące do ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje należące do wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W świetle zaś art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane m. in. przez wojewodów nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że w sprawach wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 106 § 5 k.p.a. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe Wojewoda Pomorski wydał [...] marca 2008 r., a zażalenie strona skarżąca złożyła w dniu 31 marca 2008 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie Sądu I instancji, skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu, argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania niekonstytucyjności omawianego rozwiązania, jest poza zakresem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż sąd administracyjny nie jest właściwy do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy. Uprawnienie takie przysługuje jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu i tylko ten Trybunał może orzec, że dany przepis nie jest zgodny z ustawą zasadniczą. Poza tym, po wprowadzeniu art. 153 ust. 2 powołanej ustawy uprawnienia stron w tego typu sprawach nie doznają uszczerbku, ponieważ wydane postanowienia uzgodnieniowe będą mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc w sprawie głównej (art. 142 k.p.a.). Ustawodawca nie odebrał bowiem stronom prawa do kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę poprzez wykluczenie prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącą tego rodzaju postanowień. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ w zaskarżonym postanowieniu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie, czy w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "Grochowo". Sąd zgodził się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż skoro nie zakończono postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnieniowej, to organ prowadzący postępowanie główne nie mógł wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji organ prowadzący postępowanie zażaleniowe w sprawie uzgodnienia, prowadzone w ramach postępowania głównego, nie ma obowiązku formalnego występowania do organu prowadzącego postępowanie główne, z pytaniem czy wydał już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i czy jest ona ostateczna. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich zastosowanie mimo ich niezgodności z Konstytucją, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów, skarżąca spółka wskazała, że uregulowanie zawarte w art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia stronę, która wniosła prawnie dopuszczalne zażalenie prawa do jego rozpoznania narusza art. 2 Konstytucji, a zwłaszcza wywodzoną z tego przepisu zasadę lex retro non agit. Stwierdzenie Sądu I instancji, że nie ma uprawnień do badania konstytucyjności art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy jest nieprawdziwe, ponieważ Sąd ten miał możliwość przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności tej regulacji ustawowej z Konstytucją. Strona skarżąca wskazała również, że przepis art. 35 § 3 k.p.a. nakazuje załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, w związku z czym skarżąca spółka mogła oczekiwać na rozpoznanie zażalenia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Zażalenie to zostało wniesione bowiem 31 marca 2008 r., a nowa ustawa weszła w życie 15 listopada 2008 r. Z uwagi na bezczynność Ministra Środowiska doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącej spółki i podmiotów, których zażalenia zostały rozpoznane przez ten organ przed datą wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. skarżąca spółka wskazała, że organ nie ustalił pełnego stanu faktycznego sprawy, co spotkało się z aprobatą Sądu. Zgodnie z art. 153 ust. 1 i 2 ustawy przepis ten ma zastosowanie tylko do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ustalił w tej sprawie czy postępowanie główne toczące się przed Wójtem Gminy Sztutowo, którego dotyczy uzgodnienie wojewody zostało zakończone decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "Grochowo", a zatem nie ma pewności co do tego czy organ miał podstawy do zastosowania art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd nie mógł wykluczyć wydania takiej decyzji przez organ główny, pomimo tego, że byłaby ona obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy niezgodności przepisu art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, iż na postanowienia wydane m. in. przez wojewodów w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (t. j. przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a niezakończonych decyzją ostateczną nie przysługuje zażalenie. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż z obecnie obowiązującego przepisu art. 77 ust. 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, iż do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie stosowania w tym wypadku art. 106 § 5 k.p.a. oznacza brak możliwości wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie w przedmiocie takiego uzgodnienia do organu wyższej instancji. Możliwość wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienia wyłączona została z uwagi na konieczność przyśpieszenia postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowią jeden z etapów całego procesu inwestycyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o udostępniania informacji o środowisku (druk sejmowy VI kadencji nr 768) wskazano: "W szczególności proponuje się, aby na postanowienia wydane w ramach postępowań wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, nie przysługiwało zażalenie. Przepis ten jest konsekwencją wyłączenia, w drodze projektu ustawy, zażaleń na postanowienie wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". W związku z tym, że wyłączono możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienia uzgodnieniowe wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonych na podstawie przepisów nowej ustawy, wprowadzono podobną regulację odnoszącą się do podobnych postępowań prowadzonych na podstawie obowiązujących przed 15 listopada 2008 r. przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 153 ust. 2 i 2 a ustawy o udostępnianiu informacji), które nie zostały jeszcze zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy. Nie oznacza to jednak, że postanowienia te nie są zaskarżalne. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zarówno więc postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami nowej ustawy, jak i te wydane na podstawie obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r. przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska mogą być przez strony zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie narusza wskazanego przez stronę przepisu Konstytucji RP, albowiem celowe jest stosowanie tych samych zasad procesowych w stosunku do postanowień wydanych w tym samym przedmiocie na podstawie obecnie oraz poprzednio obowiązujących przepisów. W szczególności, że ratio legis wyłączenia możliwości zaskarżenia w drodze odrębnego zażalenia tego rodzaju postanowień było przyśpieszenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym przyśpieszenie całego procesu inwestycyjnego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1388/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), stwierdzając, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. Rację ma strona skarżąca, że w przedmiotowej sprawie wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody Pomorskiego na tyle wcześnie (31 marca 2008 r.) przed wejściem w życie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (15 listopada 2008 r.), że organ odwoławczy, przestrzegając przepisów k.p.a. o terminach załatwienia spraw, powinien je rozpoznać jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy. Bezczynność organu w tym zakresie należy ocenić negatywnie, lecz nie oznacza to, że orzekając już po 15 listopada 2008 r. organ powinien rozpoznać wniesione przez stronę pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów zażalenie, skoro przepis art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wyraźnie wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie. W tej sytuacji stronie przysługuje uprawnienie procesowe wynikające z art. 142 k.p.a. Nietrafny jest również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń czy w sprawie tej została już wydana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skoro nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone postępowanie uzgodnieniowe, to organ prowadzący postępowanie główne nie mógł wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonanie przez organ prowadzący postępowanie główne uzgodnień tego rodzaju decyzji jest koniecznym elementem procedury poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.