II OSK 2018/14

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 92/14 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Ke 92/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. T. (dalej także jako: skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. (nr [...]) w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r. po rozpatrzeniu odwołania P. T. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013r. orzekającej o wymeldowaniu P. T. z pobytu stałego z lokalu położonego w K. przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 czerwca 2013 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek J. T. o wymeldowanie z pobytu stałego córki P. T. z opisanego na wstępie lokalu. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie świadczy, iż odwołująca nie zamieszkuje w lokalu, który opuściła, a fakt ten potwierdzony został w zgromadzonym materiale dowodowym. P. T. podczas przesłuchania oświadczyła, że faktycznie nie zamieszkuje w spornym lokalu, ponieważ została z niego wyrzucona. Po powrocie ze świąt Bożego Narodzenia i Sylwestra spędzonego u babci zastała wymienione zamki w domu przy ul. [...] i spakowane rzeczy. Z kolei J. T. podczas rozprawy administracyjnej stwierdził, że córka wyprowadziła się dobrowolnie w październiku 2012 r., zabrała swoje rzeczy i zamieszkała z partnerem w mieszkaniu położonym w K., na osiedlu [...]. Od momentu opuszczenia spornego lokalu pojawiła się w nim tylko raz - w styczniu 2013 r. Wnioskodawca dodał, że córka w ogóle nie wykazywała woli powrotu ani nie prosiła o klucze. Fakt braku zamieszkiwania przez P. T. w przedmiotowym lokalu potwierdzony został również przez powołanych w sprawie świadków. Sąd Wojewódzki relacjonując przebieg postępowania podkreślił, że mimo twierdzeń P. T. o braku dobrowolności opuszczenia miejsca zamieszkania, odwołująca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia powództwa o ochronę posiadania. Zatem opuszczenie przedmiotowego lokalu było dobrowolne, bowiem zgodnie z orzecznictwem nie może być uznane za dobrowolne tylko takie opuszczenie lokalu, do którego strona została zmuszona ale pod warunkiem, że podjęła ona przewidziane prawem środki służące obronie przysługujących jej praw do przebywania w lokalu. Wskutek skargi wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez P. T., Sąd ten wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Ke 92/14) oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozważaniach prawnych stwierdził, że materialnoprawną podstawę sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa". Analiza w szczególności art. 15 ust. 2 ustawy wskazuje, że wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby i ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu. Przez opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy rozumie się trwałe i dobrowolne nieprzebywanie w dotychczasowym miejscu pobytu stałego lub czasowego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca opuściła sporny lokal. Nie zmienia tej oceny fakt, że została zmuszona do jego opuszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że za równoznaczne z opuszczeniem lokalu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, pod warunkiem jednak, że nie skorzystała ona we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Brak podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej aby odzyskać możliwość zamieszkania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu. W niniejszej sprawie skarżąca wskazywała, że wymiana zamków w drzwiach, uniemożliwiająca jej korzystanie z lokalu miała miejsce w styczniu 2013 r. - po jej powrocie od babci, u której spędzała święta Bożego Narodzenia w 2012 r. i Sylwestra (k. 11 akt administracyjnych). Z akt sądowych wynika, że strona skarżąca z powództwem o przywrócenie posiadania wystąpiła w dniu 23 grudnia 2013 r. (k. 5 akt sądowych), a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego względu w chwili orzekania przez organ odwoławczy skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia stosownego pozwu do sądu powszechnego. Oznacza to, że opuszczenie przez skarżącą spornego lokalu miało charakter dobrowolny. P. T. zaskarżyła wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 marca 2014r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 ustawy polegającą na niewłaściwym rozumieniu zwrotu "opuszczenie miejsca pobytu stałego" i w konsekwencji przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do wymeldowania skarżącej, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wymeldowania; - na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy, mających znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, gdzie skarżąca obecnie zamieszkuje oraz czy ma zamiar trwałego związania się z nowym miejscem i urządzenia w nim centrum życiowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że istota sporu koncentruje się wokół przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O takim opuszczeniu można mówić wówczas, gdy osoba z własnej woli trwale zerwała więź z dotychczasowym miejscem zamieszkania, koncentrując swoje centrum życiowe w innym miejscu. Innymi słowy wystarczającą przesłanką do wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne trwałe opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1713/11). W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie nie nastąpiło świadome, dobrowolne i trwałe opuszczenie przez skarżącą dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Skarżąca podejmowała zarówno faktyczne, jak i prawne próby ponownego zamieszkania w spornym lokalu, w tym wystąpiła do sądu z powództwem o przywrócenie posiadania. Ponadto, nie założyła w nowym miejscu zamieszkania ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 77 § 1 k.p.a., to skarżąca kasacyjnie upatruje wad postępowania w tym, że nie wyjaśniono wielu okoliczności istotnych dla sprawy, w tym przesłanki trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia czy ta przesłanka zaistniała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania międzyinstancyjnego skarżąca kasacyjnie złożyła prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] II Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2015r. (sygn. akt [...]) przywracający skarżącej współposiadanie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Wszystkie jej zarzuty sprowadzają się do próby zakwestionowania poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oraz podważenia wniosków i ocen, jakie wyprowadziły organy i Sąd z zebranego materiału dowodowego. Zarzut o charakterze procesowym skarżąca kasacyjnie pośrednio powiązała z naruszeniem prawa materialnego twierdząc, że wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia normy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy. Mianowicie wywodzi, że nie została potwierdzona przesłanka dobrowolnego opuszczenia przez nią lokalu. Ponadto wywodzi, że nie została rozważona przesłanka trwałego opuszczenia przez nią lokalu, co także powoduje naruszenie normy art. 15 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, że w sprawie zaistniały określone w tym przepisie dwie przesłanki, uzasadniające wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego z lokalu położonego w K. przy ul. [...]. Po pierwsze – skarżąca opuściła lokal dobrowolnie, po drugie – uczyniła to w sposób trwały, choć rozważania Sądu Wojewódzkiego w zakresie tej ostatniej kwestii nie są wyraźnie wypowiedziane, z czym należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego można przejść dopiero wtedy, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy (został prawidłowo ustalony i oceniony) albo też nie został skutecznie podważony (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04). Przypomnieć wypada, że Skarżąca nie kwestionuje, iż w budynku przy ul. [...] w K. nie przebywa od początku 2013r. Sporną w sprawie pozostaje kwestia, czy opuściła mieszkanie trwale i dobrowolnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy, ustalonego w postępowaniu administracyjnym, jest prawidłowa. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również by organy w sposób niewystarczający zebrały i następnie rozpatrzyły materiał dowodowy. Przy czym zarzut natury procesowej sformułowany w skardze kasacyjnej w istocie dotyczy prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny. Nie może odnieść również skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a, który wnosząca skargę kasacyjną wiąże z jej zdaniem nieprawidłowo sporządzonym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. W świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim norma powyższa w sposób istotny ogranicza kompetencję sądu administracyjnego w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego. Mianowice sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych i wobec tego co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie słusznie Sąd Wojewódzki nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, dokonał jedynie oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej, jak również przyjętej wykładni przepisów prawa. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku i tutaj należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że w zakresie przesłanki trwałości opuszczenia miejsca pobytu przez skarżącą wywody nie są wystarczające. Pozbawiony racji jest jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z normą dopuszczającą prowadzenie postępowania dowodowego przez sąd administracyjny. W tym zakresie wskazać jedynie należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naruszenie przepisów postępowania dotyczy tutaj przepisów znajdujących zastosowanie przed sądem administracyjnym tj. jak wskazała skarżąca kasacyjnie art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jednak uznać tego zarzutu za usprawiedliwiony. Materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a kontrola legalności podjęta przez sąd administracyjny nie wymagała stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast Sąd Wojewódzki miał obowiązek w podjętym rozstrzygnięciu wypowiedzieć się także w kwestii trwałości opuszczenia miejsca zamieszkania przez skarżącą, czego nie uczynił. Niemniej uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż trwałość opuszczenia w sytuacji kiedy została zmuszona do opuszczenia lokalu wskutek naruszenia posiadania ma wtórne znaczenie i jest związana wyłącznie z ewentualnym podjęciem akcji procesowej celem przywrócenia naruszenia tego posiadana. Odnośnie pozostałych kwestii dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to stwierdzić należy, że zarzut tego rodzaju nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia skarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374870). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zwięzły przedstawił stan faktyczny ustalony i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, przedstawił stanowisko skarżącej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dokonał oceny legalności zaskarżonego decyzji w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tą oceną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego również jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi bowiem, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przesłanki winny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić, nie jest tu zatem wystarczające subiektywne formułowanie woli przez osobę zainteresowaną. W świetle przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Nie jest kwestionowanym przez skarżącą kasacyjnie, że nie zamieszkuje od stycznia 2013r. pod adresem zameldowania. Przy czym bezsporne jest, że została pozbawiona możliwości władania tym lokalem poprzez wymianę zamków w drzwiach wejściowych do budynku. Na datę jednak orzekania przez organ II instancji nie wystąpiła z powództwem o ochronę naruszonego posiadania. Jak bowiem zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki z akt sądowych wynika, że strona skarżąca z powództwem o przywrócenie posiadania wystąpiła w dniu 23 grudnia 2013 r. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie musi się przejawiać w podejmowaniu środków prawnych w celu przywrócenia naruszonego posiadania. Podejmowanie tego rodzaju środków prawnych tj. wystąpienie z powództwem posesoryjnym jest jednak oceniane w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania, jako okoliczność uzasadniająca przyjęcie, że strona wbrew własnej woli opuściła lokal, z którego jest wymeldowywana (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2672/11; wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1996/11; wyrok NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1259/05, LEX nr 289909). Wytoczenie tego powództwa ma na celu wykazanie, że opuszczenie miejsca zameldowania nie miało charakteru dobrowolnego. W niniejszej sprawie natomiast skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiła z powództwem o przywrócenie utraconego posiadania. Złożenie takiego powództwa do dnia zakończenia postępowania administracyjnego miałoby znaczenie, skoro skarżąca podnosi, że miała i ma zamiar powrócić do lokalu, w którym była zameldowana. Dopiero po zakończeniu postępowania przed organami skarżąca zdecydowała się na podjęcie środków w celu ochrony posiadania, co w konsekwencji zakończyło się korzystnym dla niej wyrokiem. Prawomocny wyrok sądu powszechnego przywracający współposiadanie lokalu stanowi tytuł do wprowadzenia skarżącej we władanie lokalem przy ul. [...]. Zamieszkanie natomiast pod tym adresem będzie uzasadniało ponowne zameldowanie skarżącej. Na koniec należy wyraźnie podkreślić, że zameldowanie ma wyłącznie charakter ewidencyjny i nie odzwierciedla uprawnień do lokalu, a jedynie potwierdza pewien stan faktyczny – zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego bądź czasowego pobytu. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.