II OSK 2020/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1785/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 października 2022 r., nr SKO.UL/41.7/389/2022/15121 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1785/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 31 października 2022 r., nr SKO.UL/41.7/389/2022/15121 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z 1 września 2022 r., nr 74/2022 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z 1 września 2022 r., nr 74/2022, znak WUA.6730.59.2022.OU o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w D., obręb [...]. W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wyrokowi, zarzucono: 1. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 – naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez przyjęcie, że nie jest zasadne umorzenie postępowania administracyjnego podczas gdy zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa miejscowego. 2. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 dotyczącego kosztów postępowania. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W drugiej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części (w pkt 1), zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, polegające na – wynikającym z uzasadnienia wyroku – uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie zachowania ładu przestrzennego, lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.; art. 10 ust. 2a u.p.z.p.; art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.), podczas gdy przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej: "u.o.z.e.") i z literalnego brzmienia przepisów, jak również z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej wymóg ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w W. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak wskazania i uzasadniania podstaw kasacyjnych, co stanowi naruszenie art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. W razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Żadna z wniesionych skarg kasacyjnych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też obie podlegają oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oba zarzuty Kolegium należało uznać za nieuzasadnione, przy czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i przypomnieć, że z ostatniego z przywołanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny w całości albo w części stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wymaga wskazania jego przedmiotu. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przedmiot postępowania administracyjnego uznaje się sprawę administracyjną, ta zaś stanowi splot okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normy prawa (dokonując konkretyzacji i indywidualizacji norm generalnych i abstrakcyjnych o powszechnej mocy obowiązującej) w celu ukształtowania prawnej sytuacji ich adresata, który w postępowaniu administracyjnym jest określony mianem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź też przepisów odrębnych. Przyjąć zatem należy, że przedmiot postępowania administracyjnego (sprawę administracyjną) wyznaczają następujące elementy: norma (normy) określająca z jednej strony możliwość udzielenia uprawnienia (jego cofnięcia) bądź nałożenia obowiązku (zwolnienia z jego wykonania), z drugiej zaś kompetencję do zastosowania tej normy, następnie właściwy w sprawie organ administracji publicznej, strona postępowania (adresat decyzji), indywidualny charakter sprawy oraz określone w tej normie rozstrzygnięcie przyjmujące prawną formę decyzji administracyjnej (por. G. Łaszczyca, A Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 33-34; M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, 424-428). Brak któregoś z tych elementów oznacza bezprzedmiotowość postępowania (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.05.2020 r., II OSK 2860/19, LEX nr 3065178; 8.04.2025 r., II OSK 669/24, LEX nr 3861049; 20.05.2025 r., II OSK 846/24, LEX nr 3905266 oraz 25.08.2025 r., II OSK 1847/24, LEX nr 3981002). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w postępowaniach zakończonych zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą, obowiązywały przepisy, z których rekonstruowane normy dają podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez właściwy organ (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e.). Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych wymogów odnoszących się do wnioskodawcy, będącego stroną w postępowaniu, a następnie adresatem decyzji, zaś inwestor w niniejszej sprawie wypełnia wymogi stawiane stronie określone w art. 28-30 k.p.a. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej, ma charakter indywidualny albowiem kierowane jest do wnioskodawcy/inwestora i konkrety, albowiem dotyczy (w tym przypadku) wyłącznie inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. O ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, o której mowa we wniosku, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też względów stwierdzenie przez Sąd I instancji braku podstaw do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie było prawidłowe. U podstaw błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz utrzymania go w mocy przez organ odwoławczy, legła błędna wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji, a następnie uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW jest lub nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa tym przepisie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stanowisko Kolegium co do braku normy uprawniającej do realizacji planowanej inwestycji wynika z powiązania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Odnosząc się do tak umotywowanego stanowiska należy stwierdzić, że: po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że przepis ten sam w sobie z analizowanego punktu widzenia nie przysparza wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym postuluje się sprawdzanie znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z 24.01.2017 r., I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z 7.07.2011 r., I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnia. Wykorzystanie w realiach niniejszej sprawy użycia przez Kolegium systemowej metody wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez odwołanie się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie jest właściwe. Co prawda wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (w zakresie wskazanym przez Kolegium) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że rada gminy w studium planuje (lub nie planuje) przeznaczenie danego terenu pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach, określających zasady ustalania warunków zabudowy, ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Powyższe oznacza, że po pierwsze, w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak odpowiedniej normy uprawniającej, po drugie, zaskarżonym wyrokiem nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Także druga skarga kasacyjna (wniesiona przez inwestora), w której to zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie drugiego z tych przepisów, które miało polegać na, wynikającym z uzasadnienia wyroku, uznaniu przez Sąd I instancji, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 u.p.z.p.; art. 10 ust. 2a u.p.z.p.; art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., okazała się nieuzasadniona. Przed odniesieniem się do tego zarzutu i pomijając to, że zaskarżony wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zaś w Bydgoszczy, jako to ujęto w powyższym zarzucie, wypada wyjaśnić, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, o możliwości zaskarżenia jedynie uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego, przy równoczesnym braku kwestionowania jego sentencji (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173; A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych - głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68; wyroki NSA z: 12.03.2024 r., II GSK 5/21, LEX nr 3712071; 27.08.2025 r., I OSK 1608/22, LEX nr 3938707; 4.11.2025 r., I OSK 39/23, LEX nr 3993529). W niniejszej sprawie powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie inwestora, Sąd I instancji nie twierdził, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 u.p.z.p.; art. 10 ust. 2a u.p.z.p.; art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Fragmenty uzasadnienia, w których jest o tym mowa stanowią przywołanie stanowiska Kolegium (s. 5 in fine i s. 6 in principio uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz cytat z wyroku WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021, sygn. akt II SA/Po 672/20, opatrzony opinią o wadliwej interpretacji tego orzeczenia przez organ odwoławczy (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koncentruje się na wyjaśnieniu błędnego uznania postępowania administracyjnego w pierwszej instancji za bezprzedmiotowe oraz na wytycznych, z których wynika merytoryczne odniesienie się do wniosku inwestora. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.