II OSK 2026/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 18/20 w sprawie ze skargi G. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2019 r. nr WOP.7722.104.2019.Pb w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanych przybudówek oraz więźby dachowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 18/20, oddalił skargę G. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2019 r., nr WOP.7722.104.2019.PB, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanych przybudówek oraz więźby dachowej. Powyższym postanowieniem Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, zwana dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 10 października 2019 r., nr SIO.7355-15/07, stwierdzające, na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., niedopuszczalność zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania decyzji PINB z dnia 21 czerwca 2007 r., nr SIO.7355-15/07, nakazującej G. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej przybudówki przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] na kolonii [...], o wymiarach 10 m x 3 m, przybudówki o wymiarach 5,9 m x 2,95 m oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego i przybudówkach samowolnie wykonanych, utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 10 września 2007 r., nr WOP.JD.7144-146/07. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył G. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez: 1) dokonaną z urzędu błędną interpretację art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zakresie uznania, że ustanowienie pełnomocnika przed doręczeniem wierzycielowi tytułu egzekucyjnego wykonawczego jest nieskuteczne prawnie, co pozbawia pełnomocnika prawa do wniesienia zarzutów egzekucyjnych w terminie przewidzianym prawem, a ponadto błędną interpretację art. 40 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez uznanie, że ustanowionemu pełnomocnikowi pisma w trwającym od szeregu lat postępowaniu egzekucyjnym doręcza się dopiero po kolejnym wszczęciu egzekucji; 2) błędne zastosowanie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie rozpatrzenia i uznania za niezasadny zarzut egzekucyjny w przedmiocie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w sytuacji, gdy rozpatrzenie zarzutów jest obowiązkiem organu egzekucyjnego, a przez to odstąpienie od kontroli działalności administracji publicznej, co jest istotą postępowań sądowoadministracyjnych; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego: art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odstąpieniem od rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów przez organy egzekucyjne, a tym samym uznanie, że pozbawienie zobowiązanego prawa do wniesienia zrzutów jest zgodne z prawem, a ponadto poprzez uznanie, że współpodstawą prawną winien być także art. 34 § 1a u.p.e.a. dotyczący postanowienia wydawanego przez wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznaje zarzut zawarty w punkcie I.1) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Podziela zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, iż dopiero po wszczęciu egzekucji administracyjnej, co następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), zobowiązany ma możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca etap egzekucji administracyjnej, musi nastąpić bezpośrednio do rąk zobowiązanego, co jest związane z tym, że ma on mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym, dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. mającym zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a., o ile pełnomocnik zostanie ustanowiony w sprawie. Stanowisko to zachowuje swoją aktualność niezależnie od tego, czy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego toczyło się inne postępowanie administracyjne, w tym egzekucyjne, w ramach którego obecnie zobowiązany udzielił pełnomocnictwa określonemu podmiotowi (zob. wyroki NSA: z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3077/19; z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 688/20). Z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytuły wykonawczego rozpoczyna się bieg terminu na zgłoszenie do organu egzekucyjnego ewentualnych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie, jak wynika z akt sprawy, uprzednio prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, a upomnienie z dnia 19 sierpnia 2019 r., poprzedzające doręczenie tytuły wykonawczego, wszczynającego obecną egzekucję, zostało doręczone pełnomocnikowi jedynie do wiadomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją których, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie ustrojowy charakter. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2690/21; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 1003/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu II. skargi kasacyjnej. Niewadliwe było stanowisko Sądu I instancji, wyrażone na gruncie tej konkretnej sprawy, że każde rozstrzygnięcie wykluczające możliwość uwzględnienia zarzutów, jest akceptowalne i może zostać uznane za prawidłowe. W konsekwencji, również wydane w niniejszej sprawie postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, uznać należy, w kontekście ich wniesienia z uchybieniem 7-dniowego ustawowego terminu, za co do zasady prawidłowe. Niezależnie bowiem od brzmienia formalnego rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu egzekucyjnego nie zostały one uznane za zasadne. Na akceptację także zasługuje zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, gdy weźmie się pod uwagę treść zredagowanego w piśmie z dnia 3 października 2019 r. zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 września 2019 r. (dla przypomnienia – zarzucono naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne, pomimo że decyzja PINB z dnia 21 czerwca 2007 r. zapadła z naruszeniem prawa), że postępowanie zainicjowane zarzutami zgłoszonymi w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oraz że art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu, jeśli podniesiona w nim kwestia była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w której kwestia przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego z naruszeniem przepisów procesowych, stanowiła podstawę postępowania wznowieniowego, zakończonego w dniu 23 listopada 2018 r. W konsekwencji skoro kwestia wydania decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego z naruszeniem prawa procesowego, została ostatecznie rozstrzygnięta w ramach odrębnego postępowania wznowieniowego, nie może ona stanowić podstawy zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Niewadliwe było wobec tego także stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego (tak jak w niniejszej sprawie), organ może wydać postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu z powodów wskazanych w art. 34 § 1a u.p.e.a., od którego przysługują środki zaskarżenia. Podstawą prawną postanowienia o niedopuszczalności zarzutu jest wówczas art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z § 1a tego przepisu. Na marginesie, Sąd ocenił, że pominięcie w podstawie prawnej art. 34 § 1a u.p.e.a. było bez wpływu na "zasadniczą prawidłowość wydanego postanowienia". Zauważyć należy, że w ramach analizowanej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca również organom egzekucyjnym, iż odstąpiły od rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów, jak wynika z uzasadnienia środka odwoławczego, chodzi tu o podniesiony w piśmie z dnia 3 października 2019 r. zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym. W tym kontekście stwierdzić należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, po pierwsze, z tego względu, że jak przyjął Sąd I instancji i co nie zostało skutecznie zakwestionowane, zarzut został zgłoszony po terminie, po drugie, z uwagi na przywołaną wyżej treść zarzutu egzekucyjnego, po trzecie, z tego powodu, iż autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (np. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), które by zmierzały do podważenia ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i wykazywały, że argumentacja na potwierdzenie zasadności zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zawarta była w uzasadnieniu pisma i powinna być ona wzięta pod uwagę, a nie tylko treść zarzutu egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.