II OSK 2057/11

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 473/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Świlcza na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Gminy Świlcza na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Świlcza o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy Świlcza, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie gminy Świlcza znajduje się ponad [...] ha gruntów klasy I-III, na które w 2010 r. Minister wyraził zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgoda na przeznaczenie kolejnych dużych obszarów najbardziej wartościowych w Polsce gleb na cele nierolnicze byłaby sprzeczna z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), określającym zasady dotyczące ochrony gruntów rolnych. Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy korzyści ekonomicznych, lecz jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenia działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wójta Gminy Świlcza, stwierdził, że organ naruszył art. 61 § 4 w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. W ocenie Sądu pierwszej instancji ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż zgoda, udzielana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie decyzji administracyjnej. W świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną tego postępowania jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają szczególnych uregulowań w kwestii, czy poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku stronami tego postępowania administracyjnego są również właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania, to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. Interes prawny w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest niewątpliwie z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością. Z tego powodu Sąd przyjął, iż właściciele nieruchomości będąc stroną w tym postępowaniu nie brali w nim udziału, co jest naruszeniem prawa będącym podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i stanowi podstawę uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., art. 10 §1, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ, powołując się na inne niż Sąd pierwszej instancji wyroki sądów administracyjnych, podniósł, że wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) gruntów rolnych (leśnych) mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem wójta. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja ta ma specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa, jako sui generis instytucji stanowiącej konieczny element wstępny, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej zgody organu współdziałającego na wydanie aktu normatywnego lub zmieszczenia w tym akcie pewnego rodzaju uregulowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. W konsekwencji właściciele gruntów objętych wnioskiem wójta w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są stronami w takim postępowaniu. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych nie wpływa bezpośrednio na sferę sytuacji prawnej właścicieli gruntów, zatem nie można mówić o interesie prawnym strony. Decyzja ta nie jest decyzją samoistną wywierającą skutki prawne w stosunku do właściciela nieruchomości. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące tego, czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest stroną w tym postępowaniu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2057/11 przedstawił to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 wyjaśnił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stronę tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1900/08). Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Pomimo, że art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust.1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Przepis kompetencyjny upoważniający ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz określenie szczegółowej procedury rozpoznania wniosku zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w czym wyraża się przedmiotowa odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu. Ocena ta prowadzi w szczególności do uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wynika z milczenia organu opartego na konstrukcji tzw. dorozumianego uzgodnienia. Tym samym wskazane w art. 25 ust. 1 lub 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminy na uzgodnienie projektu planu (czas nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni) nie mogą mieć zastosowania do ministra rozpatrującego wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Różnice pomiędzy uzgodnieniem projektu planu miejscowego a zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwiają tym samym nadanie działaniu ministra właściwego do spraw rozwoju wsi formy prawnej odpowiadającej działaniu organu uzgadniającego (współdziałającego), a więc postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a.). Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej oraz innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach (art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych objętych wnioskiem wójta. Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 576/11). Artykuł 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastrzega bowiem wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, z uwagi na naruszenie przepisów art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania dotyczącego zgody na przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, niezawiadomienie ich o jego wszczęciu oraz niezapewnienie tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku stronami tego postępowania są również właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Przyjmując za wiążącą w tej sprawie wykładnię przyjętą w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok, w którym przyjęto, że stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości, objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, został wydany z naruszeniem art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Niezależnie od tego należy również wskazać, że wyłącznym powodem uwzględnienia skargi Wójta Gminy Świlcza i uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skoro właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze nie brali udziału w tym postępowaniu, to tym samym są podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z tym należy podnieść, iż stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Sąd nie miał podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że także z tej przyczyny wadliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08). Przesłanka wznowienia postępowania w związku z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.