II OSK 2064/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 583/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Op 583/16 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że postępowanie wymienne osiągnęło swój cel, mimo że poprzednicy prawni skarżącej - [...] ostatecznie nie otrzymali ani faktycznie, ani na mocy decyzji administracyjnej, gruntów o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane; w wyniku zmian w księgach wieczystych w latach 1985 i 1998 obszar nieruchomości kw nr [...] poprzedników prawnych skarżącej został zmniejszony o obszar działek nr [...] położonych na terenie wsi [...], a objętych postępowaniem wymiennym; nie doszło więc do ekwiwalentnej wymiany; b. art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że tytułem do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych jest także niezatwierdzona decyzją dokumentacja projektu wymiany gruntów - wykazy zmian gruntowych; c. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. oraz art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji; 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06 przesądzono, że cel wymiany gruntów został osiągnięty, i że tę ocenę organy prawidłowo uznały za wiążącą, mimo że wyrażona ocena prawna nie przesądzała, iż w tej konkretnej sprawie cel wymiany gruntów został osiągnięty, zwłaszcza że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności były wówczas w sprawie wyjaśnione, stąd wskazania Sądu, co do dalszego postępowania, a nadto obecnie wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności dotyczące dat ujawnienia zmian w księgach wieczystych (dopiero w latach 1985 i 1998) oraz faktu, iż poprzednicy prawni skarżącej faktycznie nie objęli gruntów zaproponowanych jako zamienne i ostatecznie uznanych za opuszczone i przejęte przez Skarb Państwa zanim, nastąpiły jakiekolwiek zmiany w księgach wieczystych (ujawnienia wyniku postępowania wymiennego), co powinno wpływać na ocenę kwestii skutecznego zakończenia postępowania wymiennego gruntów w 1965 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z: a. art. 12 K.p.a. i art. 61 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ wszczął odrębne postępowanie w już toczącej się sprawie, niezgodnie z żądaniem skarżącej, z którego wyraźnie wynika, iż skarżąca domaga się merytorycznego zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w 1965 r., a które nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego w formie przewidzianej przepisami prawa - wydaniem decyzji to jest "zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, podjętego decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...], położonych na terenie wsi [...], przez przyznanie wnioskodawczyni, w zamian za grunty obejmujące działki nr [...] oraz nr [...] położone na terenie wsi [...], ekwiwalentnych gruntów zamiennych"; w rezultacie organ pierwszej instancji wszczyna kolejne postępowania w tej samej sprawie niezgodnie z żądaniami strony zgłoszonymi zarówno w 2005 r. (kiedy to wszczęto nowe postępowanie "na wniosek strony" znak: [...], II SA/Op 513/06, [...]), jak i w 2014 r. (kiedy to wszczęto nowe postępowanie "na wniosek strony": [...]), a sprowadzającymi się do zakończenia już toczącego się postępowania wszczętego decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...]. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. wydanym w postępowaniu wszczętym w 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, iż "w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie wymiany gruntów w 1965 r. zostało wszczęte nie na wniosek posiadaczy gruntów, lecz z urzędu. Jeżeli organ podjął postępowanie z urzędu, to zgodnie z zasadą oficjalności w zakresie postępowania administracyjnego, sprawę tę zobowiązany jest prowadzić bez wyczekiwania na wniosek strony, z zachowaniem w trakcie całego postępowania, przepisów prawa materialnego i trybu w nim zawartego oraz zasad wynikających z przepisów art. 7,77, 80 K.p.a.". Tymczasem, do dnia dzisiejszego organ nie podjął żadnych czynności w celu zakończenia postępowania wszczętego decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...]; b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 8 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. nieustalenie stanu prawnego gruntów położonych w obrębie [...], a oznaczonych w 1965 r., jako działki nr [...] w rezultacie błędnego uznania, że cel wymiany został osiągnięty mimo, że takiego wniosku nie można wywodzić z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym sposobu dokonywania zmian w księgach wieczystych bez podstawy prawnej wyłącznie w oparciu o wnioski o zmianę numeracji i obszaru działek, które nie mogą skutecznie pozbawić strony jej własności, czy też dokonać wymiany gruntów, a nadto nieustalenia, że cel wymiany gruntów nie został osiągnięty, skoro poprzednicy prawni skarżącej ostatecznie nie otrzymali ani faktycznie, ani na mocy decyzji administracyjnej gruntów o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane, zaś zmiany w księgach wieczystych w latach 1985 i 1998 sprowadziły się do zmniejszenia obszaru nieruchomości kw nr [...] należących do poprzedników prawnych skarżącej o obszar działek nr [...], położonych na terenie wsi [...], a objętych postępowaniem wymiennym, nie doszło więc do ekwiwalentnej wymiany; c. art. 15 i art. 104 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo błędnego uznania przez organ, iż zrealizowano cel wymiany, pomimo niewydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do postępowania administracyjnego zainicjowanego decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1965 r. oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; d. art. 105 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo uznania przez organ, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem osiągnięto cel wymiany w postępowaniu zainicjowanym z urzędu decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1965 r., pomimo niezakończenia postępowania w formie przewidzianej przepisami prawa, tj. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów i ujawnienia na jej podstawie nowego stanu własności w księgach wieczystych, jak również niewydania decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego powyższą decyzją, a nadto poprzednicy prawni skarżącej faktycznie nie objęli gruntów o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane, zaś zmiany w księgach wieczystych w latach 1985 i 1998 sprowadziły się jedynie do zmniejszenia obszaru nieruchomości kw nr [...] należących do poprzedników prawnych skarżącej o obszar działek nr [...], położonych na terenie wsi [...], a objętych postępowaniem wymiennym, nie doszło więc do ekwiwalentnej wymiany; e. art. 107 § 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa uznania przez organ, że na rzecz poprzedników prawnych skarżącej przeniesiona została własność gruntów zamiennych pomimo niewydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do postępowania administracyjnego zainicjowanego decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1965 r. oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym przede wszystkim powodów, dla których nie została wydana ww. decyzja oraz przyczyn dokonywania przez organ prowadzący postępowanie zmian w księgach wieczystych nr [...] w zakresie zmian numeracji i obszaru działek zamiast wydania tytułu, o którym mowa w art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, a nadto nieodniesienie się do wszystkich istotnych argumentów skarżącej zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz w odwołaniu od decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; względnie - 2. uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Wojewoda Opolski, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., należy także wskazać, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Ocena jego zasadności determinowała bowiem stanowisko odnośnie do pozostałych zarzutów. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pod pojęciem "oceny prawnej" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18) związanie oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku jest zatem kluczowa dla określenia zakresu przedmiotowego ferowanych przez sąd administracyjny ocen. Pozwala ona na ustalenie, co wziął sąd pod uwagę, uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając. W wydanym w przedmiotowej sprawie (prawomocnym) wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał wykładni art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymienia gruntów w brzemieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 6 kwietnia 1982 r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80; dalej powoływana jako "uswg"), a także przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 ze zm.; dalej powoływany jako "dekret"), które regulowały postępowanie wymienne w 1965 r., to jest w czasie, kiedy wszczęto postępowanie dotyczące wymiany gruntów na terenie wsi [...], należących m.in. do poprzedników prawnych wnoszącej skargę kasacyjną ([...]- wuja). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, odwoławszy się do art. 7 pkt 1 i pkt 2 lit. a oraz art. 8 ust. 1 dekretu, na podstawie analizy akt sprawy stwierdził, że postępowanie wymienne zostało wszczęte z urzędu, a jego celem były "(...) względy racjonalnej polityki rolnej w celu odpowiedniego ukształtowania gruntów PFZ [...]". Dalej Sąd wywiódł, że "[...] w wyniku przeprowadzonej wymiany gruntów, nieruchomości spadkodawców skarżącej (ojca i wuja) stały się własnością osób trzecich [...]". Jakkolwiek Sąd wskazał na obowiązek organu administracji jednoznacznego ustalenia i wskazania daty oraz dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia zmian własnościowych w księgach wieczystych, to następnie wprost stwierdził, że rozbieżności w datach ujawnienia zmian w księgach wieczystych podawanych przez organ oraz przez skarżącą, "(...) nie zmieniają faktu, iż wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 roku, miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych [...]". Następnie, odnosząc przywołane wyżej ustalenia faktyczne do treści art. 28 uswg ("postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów"), Sąd rozważył, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Dokonując wykładni art. 28 uswg i rozważając jego zastosowanie w realiach rozpoznanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skonstatował, że organ administracji "(...) może skorzystać z tego przepisu wyłącznie do spraw w toku postępowania wymiennego, a zatem do prowadzonego, czyli trwającego postępowania, którego cel nie został zrealizowany [...]". Dalej natomiast Sąd odnotował, że "(...) cel wymiany gruntów z 1965 r roku został osiągnięty [...]". Następnie zaś, odwołując się do art. 9 dekretu, stwierdził, że "[...] skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 roku, dokonano w jej następstwie ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, stąd po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyni taką decyzję niewykonalną [...]". Sąd dodał, że "[...] jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie wymienne jest jeszcze prowadzone, czyli jest w toku, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 28 ustawy. Organ bowiem dokonał błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu w celu wydania brakującej decyzji [...]". Porządkując przywołane wyżej wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stanowiące ocenę prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu z dnia 7 listopada 2006 r., należy stwierdzić, że zgodnie z tą oceną: 1. w świetle art. 28 uscwg zakończenie postępowania wymiennego na podstawie dotychczasowych przepisów może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy postępowanie takie trwa, a jego cel nie został zrealizowany; 2. zgodnie z art. 7 pkt 2 lit. a dekretu postępowanie wymienne wszczynane było z urzędu w określonym celu (odpowiedniego ukształtowania gruntów należących do Państwa lub innych jednostek uspołecznionych), zaś cel ten zostawał osiągnięty, gdy nieruchomości objęte postępowaniem wymiennym stały się własnością osób trzecich, co – stosownie do treści art. 9 dekretu – znajdowało potwierdzenie w ujawnieniu nowego stanu własności w księgach wieczystych (wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa); 3. w wyniku przeprowadzonej wymiany gruntów, nieruchomości spadkodawców skarżącej (ojca i wuja) stały się własnością osób trzecich, zaś wynik postępowania wymiennego z 1965 roku, miał finał we wpisach w księgach wieczystych; 4. skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 roku, dokonano w jej następstwie ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, to wydanie po tym fakcie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, czyni taką decyzję niewykonalną; 5. brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie oznacza, że postępowanie wymienne jest w toku, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 28 uswg (wyjaśnienie zastosowania wskazanych wyżej przepisów uswg i dekretu w rozpoznanej sprawie). W świetle powyższego, jako całkowicie prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który powołując się na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie przywołaną wyżej ocena prawną, stwierdził, że postępowanie dotyczące wymiany gruntów na terenie wsi [...], należących m.in. do poprzedników prawnych wnoszącej skargę kasacyjną, zostało skutecznie zakończone, a jego cel został osiągnięty. Należy przy tym podkreślić, że chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06 wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w datach ujawnienia zmian w księgach wieczystych, to jednoznacznie stwierdził, że wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 roku, miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, organy administracji wyjaśniły wskazane rozbieżności, jednakże w świetle jednoznacznego stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., nie miały one wpływu na ustalenie, że postępowanie wymienne zostało zakończone. Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. okazał się zatem niezasadny. W rezultacie, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "K.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1663/15 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 43/06. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jednego z tych elementów powoduje bowiem, że organ administracji nie może władczo i jednostronnie orzec o prawach i obowiązkach określonego podmiotu. Skoro w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej postępowanie wymienne nie było w toku, a w konsekwencji nie miał zastosowania art. 28 uswg, to odpadła podstawa prawna wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Należy odnotować, że pierwotnie – na skutek wniosku skarżącej z dnia 11 marca 2005 r. – Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt wymiany gruntów, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Obie wymienione decyzje zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06, w którym zawarto przedstawioną powyżej ocenę prawną. W opisanych okolicznościach, po uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wiążącym stwierdzeniu, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania i wydania takiej decyzji, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., było prawidłowe. W konsekwencji nie może być także mowy o naruszeniu art. 12 i art. 61 § 1 K.p.a. Wobec trafnej konstatacji, że w świetle wiążącej oceny prawnej, cel wymiany został osiągnięty, a postępowanie wymienne zostało zakończone, wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, organom administracji nie można też było zarzucić, że nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego. Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. O naruszeniu wskazanych przepisów postępowania administracyjnego nie może w żadnym razie świadczyć, forsowana przez wnoszącą skargę kasacyjną, odmienna od przyjętej w prawomocnym wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513, ocena prawna materiału dowodowego sprawy, ani wywodzony przez stronę - odmiennie od prawidłowo ustalonego przez Sąd pierwszej instancji - zakres związania tą oceną. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 K.p.a., art. 104 K.p.a., ani art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W postępowaniu administracyjnym, które podlegało kontroli Sądu pierwszej instancji, sprawa była dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie – na skutek odwołania wnoszącej skargę kasacyjną - przez organ odwoławczy. Sprawa została załatwiona w prawnej formie decyzji administracyjnej, zatem zgodnie z art. 104 K.p.a. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 15 i art. 104 K.p.a. oraz art. 78 K.p.a. wskazuje zresztą, że także za jego pomocą wnosząca skargę kasacyjną wywodzi wadliwość ustalenia organów administracji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, iż cel wymiany został zrealizowany. Jak natomiast wykazano powyżej, okoliczność ta nie mogła być kwestionowana tak przez organy administracji, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Wobec treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Op 513/06 wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny, a podważanie jej poprzez zarzut naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i ustawy zasadniczej, jest niedopuszczalne. Niezasadne okazały się także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 2 dekretu każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1). W zamian za objęte wymianą lasy, sady, grunty leśne, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównywa się w gotówce (ust. 2). Gdy w zamian za użytki, o których mowa w ust. 2, nie ma możliwości wydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze, wydziela się za grunt znajdujący się pod uprawą inny grunt zamienny, sumę zaś odpowiadającą wartości drzewostanów leśnych, drzew i krzewów owocowych oraz innych upraw specjalnych wypłaca się w gotówce (ust. 3). Powołany przepis ma trzy jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której nich dotyczy naruszenie wywodzone w ramach pierwszego z zarzutów naruszanie prawa materialnego. Uzasadnienie tego zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej wskazał na nieotrzymanie przez poprzedników prawnych skarżącej, gruntów o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane, pozwala jednak stwierdzić, że intencją wnoszącej skargę kasacyjną było postawienie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 dekretu. Przyjmując powyższe, należy w pierwszej kolejności wskazać, że skoro w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej cel postępowania wymiennego został osiągnięty, a postępowanie to zostało zakończone, to ani Starosta Głubczycki, ani Wojewoda Opolski, nie byli uprawnieniu do zastosowania art. 2 ust. 1 dekretu i rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania gruntów zamiennych w zamian za grunty należące do poprzedników prawnych skarżącej. Poza tym, z akt postępowania scaleniowego jednoznacznie wynika, że [...] (ojcu wnoszącej skargę kasacyjną) i [...] (wujowi wnoszącej skargę kasacyjną) przyznano nieruchomości zamienne położone we wsi [...].[...], w zamian za działkę nr 120 o pow. 2,71 ha, przyznano działkę nr [...] i działkę nr [...] o łącznej powierzchni 2,80 ha. [...], w zamian za działkę nr [...] o pow. 2,46 ha, przyznano działkę nr [...]i działkę nr [...] o łącznej powierzchni 2,20 ha. Powyższe potwierdza po pierwsze, wykaz oświadczeń uczestników wymiany z dnia [...] czerwca 1965 r. (k. 73 i nast. akt postępowania administracyjnego – żółty skoroszyt), po drugie, pismo Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach - [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. (k. 59), po trzecie, decyzje Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia [...] grudnia 1968 r. (k. 53 i k. 55) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych obejmujących działki nr [...] (decyzja nr [...]) oraz działki nr [...] (decyzja nr [...]). Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 zd. 1 dekretu do wydawania zarówno decyzji o wszczęciu postępowania wymiennego, jak i decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany, powołane były właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Jak natomiast wnika z akt sprawy, decyzję z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] o wszczęciu postępowania wymiennego podpisał Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach - [...]. Ta sama osoba, działając również jako Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach, dokonała zatwierdzenia projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, wpisując "zatwierdzam" w kolumnie nr 7 tabeli zawierającej wykaz oświadczeń uczestników wymiany z dnia [...] czerwca 1965 r. Nie ulega więc wątpliwości, że osoba piastująca funkcję organu właściwego do wydania decyzji w świetle art. 8 ust. 1 dekretu, zatwierdziła projekt wymiany, co potwierdza tylko prawidłowość wiążącego w sprawie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażonego w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., że postępowanie wymienne zostało zakończone. Przypominając raz jeszcze, że w powołanym wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, iż wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 roku, miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych, za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 9 dekretu. Nie jest rolą organów administracji, ani sądów administracyjnych, ustalanie prawidłowości wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Ponieważ natomiast w sprawie przesądzone zostało, że wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości będących przedmiotem wymiany, stanowiły wynik przeprowadzonego postępowania wymiennego, to ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą kwestionować tego ustalenia. Godzi się przy tym zauważyć, że przedstawione powyżej spostrzeżenie o zatwierdzeniu projektu wymiany (w wykazie oświadczeń uczestników wymiany) przez osobę piastującą funkcję organu administracji właściwego do wydania decyzji zatwierdzającej, przeczy stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, że nowy stan własności został ujawniony w księgach wieczystych w oparciu o niezatwierdzoną decyzją dokumentację projektu wymiany gruntów – wykazu zmian gruntowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), ani art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji stanowią gwarancję prawa do sądu, rozumianego jako prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd Zgodnie natomiast z art. 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Z kolei art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Wojewody Opolskiego nie pozbawiła wnoszącej skargę kasacyjną ochrony sądowej. Kwestie związane z ochroną prawa własności przysługującego poprzednikom prawnym skarżącej, czy odszkodowania z tytułu pozbawienia tego prawa, nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Postępowanie wymienne prowadzone było i zostało zakończone na podstawie przepisów dekretu, który utracił moc z dniem 6 kwietnia 1982 r. na podstawie art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13). W wyniku tego postępowania poprzednicy prawni wnoszącej skargę kasacyjną zostali pozbawieni własności nieruchomości stanowiących działki nr [...], a w zamian otrzymali nieruchomości stanowiące działki nr [...]. Okoliczność, że nie wyrazili oni zgody na wymianę oraz na zaproponowane grunty zamienne, nie oznacza, iż postępowanie wymienne nie zostało skutecznie przeprowadzone, a w konsekwencji, że dopuszczalne było jego dalsze prowadzenie w oparciu o art. 28 uswg. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.