II OSK 214/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2247/21 w sprawie ze skargi O. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/21, oddalił skargę O. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie postanowieniem z dnia 22 lipca 2021r., na podstawie art. 119 i 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", nałożył na O. M. (dalej: "skarżąca") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 złotych, z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 20 października 2017 r. - tj. wykonania zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., wskazanych w decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 13 czerwca 2013 nr [...]. Równocześnie organ wezwał zobowiązaną do: wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wykonania obowiązku w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia. Nadto obciążył skarżącą, opłatą za wydanie postanowienia, w wysokości 68 złotych. W uzasadnieniu organ powiatowy wyjaśnił, że decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie wybudowanego w 1992 roku, w warunkach samowoli budowlanej i użytkowej, budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie z dnia 20 grudnia 2011 r. i nakazał małoletniej O., reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych T. i M. M.: I. w zakresie robót budowlanych obejmujących zmiany w budynku usługowo-mieszkalnym (stanowiącym własność małoletniej O. M.), zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.: 1. w elewacji zachodniej budynku - zamurować otwory lub wypełnić je pustakiem szklanym (przy zachowaniu przepisu § 203 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.); 2. w elewacji północnej - zamurować otwór drzwiowy w parterze oraz zamurować lub wypełnić luksferami otwór drzwi balkonowych na piętrze; 3. w elewacji wschodniej: a) zamurować lub wypełnić luksferami otwór okienny na piętrze znajdujący się najbliżej sąsiedniego budynku na działce nr ew. [...]; b) obudować istniejące schody zewnętrzne wraz z gankiem wejściowym części mieszkalnej budynku - wykonując w przygranicznej ścianie pożarowej otwory wypełnione luksferami w celu naświetlenia nowopowstałej części budynku, doprowadzając przy tym ściany elewacji zachodniej i północnej do wymogów ścian przeciwpożarowych, poprzez usunięcie części połaci i dachu, wysuniętych poza lico tych ścian; II. w zakresie czynności dot. ww. budynku: a) opracowanie (po wykonaniu robót naprawczych) i przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego (z wewnętrznymi instalacjami) - wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz opinią techniczną wykonanych robót. Wobec zaskarżenia powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od lipca 2013 r. toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16, oddalającym skargi (prawomocny od dnia 22 listopada 2016 r.) Mając na uwadze półroczny termin na wykonanie nakazanych robót budowlanych - w dniu 8 czerwca 2017 r. dokonano kontroli. Stwierdzono, że zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13 czerwca 2013 r., w następstwie czego, przesłano małoletniej O. M. reprezentowanej przez ustawowych pełnomocników, upomnienie Nr [...] z dnia 14 czerwca 2017 r., wzywające do wykonania obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 16 czerwca 2017 r. Ostateczny termin wykonania obowiązku upływał w dniu 15 sierpnia 2017 r. Z uwagi na brak informacji o wykonaniu obowiązku - zawiadomiono O. M. o ponownej kontroli sprawdzającej. T. M., pełnomocnik O. M. złożyła wniosek o wstrzymanie oględzin - załączając kserokopię postanowienia WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16 o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. Załączyła również kserokopię postanowienia WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r., odmawiającego wstrzymania wykonania wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16. W dniu 12 października 2017 r., przeprowadzono kolejne oględziny i stwierdzono, że nie wykonano nakazanych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie w dniu 20 października 2017 r. wystawił - małoletniej O. M., reprezentowanej przez ustawowych przedstawicieli tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku określonego w decyzji MWINB z dnia 13 czerwca 2013 r. Tytuł został skutecznie doręczony zobowiązanej, w dniu 24 października 2017 r. T. i M. M., jako ustawowi przedstawiciele małoletniej O. M. zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - wnioskując o jego umorzenie. Twierdzili, że wystawienie tytułu jest przedwczesne – wobec przywrócenia terminu na złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 października 2016 r. W ocenie wierzyciela zarzut ten był bezzasadny i kontynuował wszczęte postępowania egzekucyjnego - poprzez zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie, uznał za bezzasadny zarzut wniesiony przez zobowiązaną. MWINB postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu 7 sierpnia 2018 r. wpłynęło do PINB w Mławie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1724/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie postanowieniem z 22 sierpnia 2018 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez NSA sprawy o sygn. akt II OSK 1724/18. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1724/18, oddalił skargę kasacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie w dniu 12 marca 2021 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie wobec uchlania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 20 października 2017 r., postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. nałożył na małoletnią O. M. - grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., umorzył postępowanie zażaleniowe - wobec wniesienia zażalenia przez osobę do tego nieupoważnioną, bowiem ustawowe przedstawicielstwo dla małoletniej O. M. wygasło z chwilą uzyskania przez nią pełnoletności. MWINB wskazał, że z uwagi na wadliwe doręczenie zaskarżone postanowienie nie zaczęło funkcjonować w obrocie prawnym. Kontynuując postępowanie egzekucyjne, PINB w Mławie postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. nałożył na O. M. - grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie. MWINB wskazał na brak uzasadnienia wysokości kwoty, w jakiej nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył ponownie na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości: 10.000 zł. Fakt wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnił uporczywym uchylaniem się przez zobowiązaną (w imieniu której do czasu osiągnięcia przez nią pełnoletniości w 2020 r., działali rodzice T. i M. M.) od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 20 października 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 września 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu zażalenia O. M. na postanowienie PINB w Mławie z dnia 22 lipca 2021 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13 czerwca 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. O. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu organy zasadne oceniły postawę zobowiązanej (reprezentowanej wcześniej przez rodziców) jako: "uchylane się od wykonania obowiązku", co obligowało do uruchomienia środków prawnych niezbędnych do realizacji obowiązków wynikających z decyzji. Nałożony na skarżącą obowiązek, nie został wykonany do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego - pomimo, że decyzja zobowiązująca stała się ostateczna i wykonalna. Uwzględniając brak działań w celu realizacji egzekwowanej decyzji, od ostateczności decyzji upłynęło kilka lat. Sama skarżąca nie wskazywała aby podjęła jakiekolwiek czynności celem wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd meriti uznał, że w realiach faktycznych i prawnych w jakich orzekały organy, skarżącej należało przypisać uchylanie się od obowiązku nałożonego decyzją. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy u.p.e.a., w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym dopuszczają stosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Z zasady postępowania egzekucyjnego określonej w art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny, dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Przy ustaleniu wysokości grzywny należy także uwzględnić, że środek ten stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i wykonania obowiązku. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie MWINB nr [...] z dnia 10 września 2021 r. zostało wydana z naruszeniem prawa tj.: w zw. z: a) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające: - na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sytuacji gdy organ powinien zebrać i rozpatrzyć wszelkie dowody mogące mieć znaczenie w niniejszej sprawie w kierunku ustalenia czy zachodzą przesłanki do nałożenia grzywny, a jeśli tak to w jakiej wysokości, jak również brak podjęcia przez organ inicjatywy dotyczącej ustalenia faktu wykonania przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków, co miałoby zdaniem skarżącej istotne znaczenia dla braku zasadności nałożenia przedmiotowej grzywny, - dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego i błędnym wskazaniu i potwierdzeniu w zaskarżonym postanowieniu uporczywego uchylania się przez zobowiązaną (...) od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, podczas gdy w treści uzasadnienia nie zostały wskazane żadne fakty potwierdzające tą okoliczność, a jednocześnie skarżąca wykazała wypełnienie znacznej części nałożonych na nią obowiązków, oraz brak możliwości wykonania ostatniej części prac wobec braku zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość, a co jest niezbędne dla ich wykonania, - dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego tj.: potwierdzeniu słuszności nałożenia na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości 10000,00 zł, bez dokonania jakiejkolwiek analiza i wykładni stanu faktycznego w tym wprost odnoszącego się do sytuacji skarżącej, doprowadzającej organ do takiego stanowiska, - dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że nałożenie na Skarżącą maksymalnej grzywny w wysokości 10000,00 zł będzie jedynym środkiem zapewniającym wykonanie nałożonych obowiązków wynikających z przepisów budowlanych, podczas gdy żaden z przeprowadzonych dowodów w trakcie postępowania o tym nie świadczy, a nadto organ nie przedstawił w ramach własnej inicjatywy dowodowej żadnego środka dowodowego, który tą okoliczność by potwierdzał, b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające: - na braku wskazania przez organ w uzasadnieniu przyczyn, powodów, okoliczności dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości, - na braku wskazania, którym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które uznał za wiarygodne, - odwoływaniu i potwierdzeniu się w treści uzasadnienia do wniosków wyciągniętych bez jakiegokolwiek uzasadnienia zindywidualizowania, skonkretyzowania (m.in. w zakresie obowiązków), - braku wykonania zobowiązania nałożonego na organ pierwszej instancji przez Mazowieckiego Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego z siedzibą w Warszawie w postanowieniu nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. (znak sprawy: [...]) dotyczącego obowiązku uzasadnienia dlaczego została na skarżącą nałożona grzywna w kwocie 10000,00 zł a nie innej. c) art. 119 oraz art. 121 § 4, § 2 u.p.e.a., poprzez ustalenie i potwierdzenie zasadności wysokości grzywny w maksymalnej wysokości bez wskazania przesłanek i uzasadnienia takiej decyzji, wobec faktycznych działań skarżącej co do wypełnienia nałożonych na nią obowiązków budowlanych d) art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę zarówno przez organy jak i Sąd okoliczności wypełnienia w zasadniczej części obowiązków nałożonych na skarżącą (dot. prac budowlanych) oraz brak możliwości wykonania ostatniej części nakazanych prac wobec braku zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość, a co jest niezbędne dla ich wykonania, co zdaniem Skarżącej przemawia za ewentualnym umorzeniem grzywny, e) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że wobec skarżącej należy zastosować środki egzekucyjne z uwagi na uchylanie się od wypełnienia nałożonych na nią obowiązków podczas gdy skarżąca wykazała wypełnienie znacznej części nałożonych na nią obowiązków, oraz brak możliwości wykonania ostatniej części prac budowlanych wobec braku zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość, a co jest niezbędne dla ich wykonania, f) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia: - stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia a dotyczącego uznania, że skarżąca nie podjęła działań zmierzających do wykonania nałożonych na nią zobowiązań (dot. prac budowlanych) oraz że nie podjęła jakiejkolwiek czynności celem wykonania decyzji (str. 11, 12 uzasadnienia) podczas gdy skarżąca wykonała znaczny zakres nakazanych prac a dla wykonania pozostałych niezbędna jest zgoda sąsiadów, o którą skarżąca zabiega, - argumentów uzasadniających (indywidualizujących) nałożenie grzywny i jej wysokości poprzez proste przyjęcie za prawidłowe stanowiska organów, które skarżąca w tej mierze kwestionuje, uzasadniającym jej uchylenie, a naruszenie w/w przepisów postępowania, doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podnieść należy, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zauważyć należy, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej". Odpowiednie stosowanie określonych przepisów K.p.a. w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów w pełnym zakresie (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na odmienne unormowanie pewnych kwestii w u.p.e.a. "Odpowiednie" zastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać, a nie modyfikować przepisy u.p.e.a. Powyższe ustalenia znajdują zastosowanie w zakresie interpretacji odpowiedniego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że skoro do u.p.e.a. wprowadzono zasady ogólne i szczególne przepisy procesowe, to one powinny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Komplementarne zastosowanie przepisów K.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami u.p.e.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2010 r., sygn. II OSK 872/09, LEX nr 597924; z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. III FSK 1100/23, ONSAiWSA 2025, nr 2, poz. 22). W związku z tym odpowiednie stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, musi nastąpić przy uwzględnieniu specyfiki - charakteryzującego się przymusowością - postępowania egzekucyjnego, rządzących tym postępowaniem zasad, w tym zwłaszcza zasady efektywności i skuteczności stosowania środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązku. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione; jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a., w oparciu o który skarżąca zmierza w istocie do podważenia stanowiącego podstawę prawną tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2017 r., wynikającego z decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 13 czerwca 2013, nr [...], tj. wykonania zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. W skardze kasacyjnej uzasadniając powyższy zarzut wskazuje się na brak możliwości wykonania części nakazanych prac, wobec braku zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość, co jest niezbędne dla ich wykonania. Wskazać w tym miejscu należy, że podnoszone powyżej okoliczności nie mają znaczenia na tym etapie postępowania. W postępowaniu w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia chybiona jest bowiem argumentacja kwestionująca zasadność nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie, których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). W postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się natomiast merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w tym wypadku decyzji o nakazie wykonania zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym. W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, tylko w takim zakresie o jakim wyżej była mowa. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również i Sąd administracyjny w ramach kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może dokonywać badania i oceny prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przeciwko skarżącej, która w tytule wykonawczym określona została jako zobowiązana, w oparciu o decyzję Mazowieckiego WINB z dnia 13 czerwca 2013, nr [...], nakładającą na skarżącą, wtedy jeszcze małoletnią, obowiązek wykonania wskazanych w tej decyzji zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16, natomiast skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1724/18. Zatem podkreślić należy, że argumentacja podnoszona przez skarżącą, kwestionująca możliwość wykonania ww. decyzji jest chybiona. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasadą wynikającą z art. 6 § 1 u.p.e.a. jest zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Zgodnie z nią wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego – co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie – wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2330/21, LEX nr 3539482). Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. okazał się nietrafny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 121 § 4 i § 2 oraz art. 125 § 1 u.p.e.a. przez uznanie, że organ wymierzając skarżącej grzywnę w wysokości 10 000 zł przekroczył granice uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, to o jej wysokości rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten powinien określić jej wysokość, mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien (należy zwrócić uwagę na to, że granice te są zróżnicowane w stosunku do osób fizycznych i pozostałych podmiotów), po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Organ ten nie powinien natomiast kierować się takimi okolicznościami, jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14, LEX nr 1551163). W przedmiotowej sprawie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości, tj. w górnej granicy przewidzianej w art. 121 § 2 u.p.e.a., znajdowało swoje uzasadnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Wymaga przypomnienia, że okolicznościach niniejszej sprawy, nałożony na skarżącą obowiązek nie został przez nią wykonany do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego - pomimo, że decyzja zobowiązująca stała się ostateczna i wykonalna, a od tego czasu upłynęło już kilka lat. Sama skarżąca nie wskazywała również, aby podjęła jakiekolwiek czynności celem wykonania decyzji, natomiast przytoczone w skardze kasacyjnej okoliczności jakoby skarżąca wykonała już większą część prac nakazanych decyzją z dnia 2013 r. pozostaje gołosłowna. Mając powyższe na względzie organ egzekucyjny właściwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dobrał zarówno środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jak i jego wysokość. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest bowiem adekwatna do celu, któremu ma służyć – jest na tyle dolegliwa, aby zmusić zobowiązaną do wykonania wskazanych w tej decyzji zmian i przeróbek w nieruchomości. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że organ administracji nie przekroczył uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości przedmiotowej grzywny. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez bezzasadne, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji. W przypadku bowiem oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.