II OSK 2145/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/13 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z motywów powyższego wyroku P.K. działając z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającej projekt rozbiórki budynku fabrycznego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w Tomaszowie Mazowieckim i udzielającej zezwolenia na dokończenie rozbiórki ww. obiektu budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. była już przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez GINB. Postępowanie zostało zakończone decyzją GINB z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., którą organ nadzorczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. Prawidłowość ww. rozstrzygnięcia została zweryfikowana przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 381/07 oddalił skargę P.K. na ww. decyzję GINB z dnia [...] lipca 2005 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 836/08 oddalił skargę kasacyjną P.K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 381/07. Uwzględniając powyższe okoliczności GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Następnie GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na ww. postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. do WSA w Warszawie złożył P.K. wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. Zarzucił organowi brak rozpoznania jego żądania, nie odniesienie się do wniesionych wniosków dowodowych. Podniósł, że decyzja PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 30 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 381/07 o oddaleniu skargi na decyzję GINB z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym badano prawidłowość (istnienia kwalifikowanych wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.) decyzji ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. – wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd wojewódzki wyeksponował, że powyższym wyrokiem wykluczono istnienie jakiejkolwiek wady kwalifikowanej w decyzjach organów nadzoru budowlanego poddanych postępowaniu nieważnościowemu. Skargą kasacyjną – reprezentowanego przez pełnomocnika z urzędu – P.K., zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu: 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że istnieją przedmiotowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r., w postaci uprzedniego zweryfikowania tej decyzji pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 381/07, co do którego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. oddalił skargę kasacyjną, co następnie skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r., podczas gdy sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok powinien był zbadać, czy oddalenie skargi przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 381/07 nastąpiło w wyniku rozważenia przez ten Sąd także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji wskazanym w "aktualnym" żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującego w mocy decyzję PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r., a przez to pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej decyzję PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2004 r., co do których należało stwierdzić ich nieważność z uwagi na istnienie przesłanki do stwierdzenia ich nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż: w okresie od 20 maja 2004 r. do 25 maja 2004 r. funkcjonowały w obrocie prawnym dwie decyzje PINB w Tomaszowie Mazowieckim odnoszące się do tej samej materii - decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., zaś w okresie od 23 marca 2004 r. do 25 maja 2004 r. funkcjonowały w obrocie prawnym dwa postanowienia PINB w Tomaszowie Mazowieckim odnoszące się do tej samej materii - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz postanowienie nr [...]z dnia [...] marca 2004 r., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 151 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia, naruszenie przepisu materialnego tj. § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w skardze kasacyjnej wskazano na Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie zasądzenia na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu kosztów obejmujących niezbędne wydatki radcy prawnego wg zestawienia złożonego na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. podczas, gdy WSA w zaskarżonym wyroku powinien zasądzić koszty według złożonego na rozprawie zestawienia, naruszenie przepisu materialnego, tj. § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez jego niezastosowanie, tj. zasądzenie opłaty w wysokości stawki minimalnej w kwocie 240 zł, podczas gdy WSA powinien był zastosować, z uwagi na zawiłość postępowania, 150% stawki minimalnej określonej w powyższym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, naruszenie przepisu materialnego tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez jego niezastosowanie w stosunku do pełnomocnika z urzędu, podczas, gdy doktryna i orzecznictwo dopuszczają możliwość zastosowania stawki wynoszącej maksymalnie sześciokrotność stawek minimalnych w stosunku do pełnomocnika z urzędu, a nie tylko z wyboru. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z 185 § 1 Ppsa wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w wysokości 150% stawek minimalnych z uwagi na zawiłość i obszerność akt sprawy jednocześnie oświadczając, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Podczas rozprawy pełnomocnik skorygował wnioski zawarte w skardze kasacyjnej wnosząc o "zmianę" zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień GINB oraz stwierdzenie nieważności decyzji ŁWINB oraz decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim, a także zmianę wyroku w części dotyczącej pominięcia stawki podatku VAT od przyznanego wynagrodzenia. Ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadzała się do oceny przez WSA w Warszawie legalności postanowienia GINB odmawiającego, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanej przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki obiektu budowlanego. Cyt. przepis stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przyczyny te nie zostały przez prawodawcę skonkretyzowane. Z reguły rozumie się przez nie takie sytuacje, w których w sposób oczywisty istnieje przeszkoda do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, LEX nr 1497293). Za taką "inną uzasadnioną przyczynę" GINB uznał fakt prowadzenia uprzednio przez ten organ postępowania nieważnościowego względem tej samej decyzji ŁWINB, której stwierdzenia nieważności ponownie domaga się P.K.. Organ uwypuklił, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówiono stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji ŁWINB, skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB oddalono wyrokiem VII SA/Wa 381/07, oddalono także skargę kasacyjną P.K. od powyższego wyroku. Ponowne orzekanie w sprawie, w której zapadła prawomocna decyzja – zdaniem organu – prowadzić mogłoby do wydania decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. decyzji ponownie rozstrzygającą sprawę, już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Ta argumentacja zyskała aprobatę w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobata ta była uzasadniona. Niesporne jest, że w wyroku VII SA/Wa 381/07 przesądzono już, że decyzja ŁWINB z dnia [...] stycznia 2005 r. nie narusza żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Wywodzenie przeto przez stronę, że organ centralny winien zbadać "aktualną" – czyli, jak można to zrozumieć – obecnie zarzucaną przez stronę wadę powyższej decyzji, nie zmienia postaci rzeczy, a mianowicie iż kwestia nieważności tej decyzji już została prawomocnie przesądzona. Zasadnie przeto sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na istniejącą w obrocie decyzję ostateczną (a zarazem prawomocną), którą już to zagadnienie rozstrzygnięto, nakazywało GINB odmówić wszczęcia postępowania, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Dodać wypadnie, że w judykaturze opowiadano się za odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, na która oddalona została skarga sądowoadministracyjna (por. motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiwsa 2010, nr 2, poz. 18). Z tych względów zasadnie WSA w Warszawie oddalił skargę po myśli art. 151 Ppsa, a kwestionowany wyrok nie narusza powyższych przepisów, ani nie uchybia przepisom art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów § 2 ust. 2, § 15 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w skardze kasacyjnej powołano się na nieaktualny w chwili orzekania przez sąd wojewódzki publikator powyższego aktu – prawidłowo należało wskazać na Dz. U. 2013 r., poz. 490 – dalej rozp. MS z 2002), Sąd ich nie podziela. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie uzasadnił, wbrew wymogom z art. 176 Ppsa, wyłuszczonych w niej podstaw kasacyjnych, a odnoszących się do niezastosowania wskazanych w jej pkt. 4-6 enumeratywnie – przepisów rozp. MS z 2002. Wniosek pełnomocnika skarżącego o pominięcie stawki podatku VAT w odniesieniu do wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu nie znajduje uzasadnienia w przepisie § 2 ust. 3 rozp. MS z 2002, z którego wynika, że w sprawach, w których strona korzysta z pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, opłaty za czynności radcy sąd podwyższa o stawkę podatku od towarów i usług. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków od zawartej w nim regulacji. Oznacza to, że sąd administracyjny orzekający o wynagrodzeniu dla radcy prawnego działającego w sprawie na podstawie przyznanego stronie prawa pomocy zobligowany jest do podniesienia tego wynagrodzenia o kwotę odpowiednio wyliczonego podatku od towarów i usług. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują opłatę nie wyższą niż 150 % stawek minimalnych (§ 15 pkt 1 rozp. MZ z 2002), pogląd o zawiłości przedmiotowej sprawy wyrażony w skardze kasacyjnej, co nakazywałoby przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia zwiększonego, ma charakter subiektywny. Te okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.