II OSK 2225/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 229/23 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023r. w sprawie VII SA/Wa 229/23 oddalił skargę J. M. (skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "PWINB", z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej "PINB", z dnia [...] grudnia 2016r. nakazującej J. M. rozbiórkę parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i urządzenia budowlanego (zbiornik na ścieki sanitarne) położonych na działce nr [...], obręb J., gmina K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. M. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153,poz.1270 z póź.zm., obecnie: Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania tj.: - art.141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej bez pełnego odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i w rezultacie dowolnego przyjęcia, że w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. w przedmiocie nakazu rozbiórki; - art.151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis winien stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji dot. nakazu rozbiórki, a zatem zaskarżone postanowienie GINB z [...] grudnia 2022r. winno zostać uchylone; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art.52 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz.290 ze zm.; dalej "Prawo budowlane") przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten w ustalonym w sprawie stanie faktycznym mógł mieć zastosowanie w stosunku do skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał analizy wszystkich okoliczności, co mogło mieć wpływ na ocenę prawną rozpoznawanej sprawy. I tu skarżąca kasacyjnie przedstawiła wykładnię art. 52 Prawa budowlanego z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że decyzja PINB o nakazie rozbiórki została wydana wobec J. M., która nie jest właścicielem gruntu, na którym obiekt się znajduje. Nie była jego inwestorem , ani zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją rozbiórkową. Skarżąca wskazała, że na zasadzie grzecznościowej wraz z rodziną korzystała z tego budynku w okresie lata. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] maja 2017 r. opierał się na podstawie wskazanej w art.156 §1 pkt 4 k.p.a. ponieważ kwestia właściwego adresata nie była badana w toku dotychczasowych postępowań prowadzonych przez sądy administracyjne w związku z decyzją rozbiórkową. Nie zgromadzono w tym zakresie żadnych dowodów. Sądy administracyjne badały jedynie przedmiot sprawy tj. kwestie związane z budową obiektu, jego usytuowaniem i charakterem. Złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej dotyczy tego kto winien być adresatem decyzji rozbiórkowej, a nie kwestii zasadności rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ nie zachodzą w niej okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., ograniczyć się należy do zagadnień wynikających z zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że jest ono wyczerpujące , zawiera wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w powiązaniu z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art.52 Prawa budowlanego, które zmierzają do wykazania, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. w przedmiocie nakazu rozbiórki jest nieważna, ponieważ została skierowana do niewłaściwego adresata tj. do skarżącej. Skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2022r., którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2022r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PWINB z dnia [...] maja 2017 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odmowa wszczęcia postępowania przez GINB była umotywowana okolicznością weryfikacji decyzji PWINB z dnia [...] maja 2017 r. przez sądy administracyjne. Mianowicie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 552/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję PWINB, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 1090/18) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji. Z tych względów organ administracyjny nie mógł wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę zostaje bowiem wydany po stwierdzeniu, że nie ma wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem i nie rozważał kwestii merytorycznego zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na które wskazuje się w podstawach kasacji, kontrolował tylko prawidłowość zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie formułuje merytoryczne zarzuty w stosunku do prawomocnej decyzji PWINB z dnia [...] maja 2017. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) w K. z [...] grudnia 2016r. nakazującej J. M. rozbiórkę obiektu budowlanego. Już tylko z tego powodu zarzuty te uznać należy za nieadekwatne do przedmiotu sprawy i w konsekwencji za nieusprawiedliwione. Niezależnie od powyższego, w sprawie konieczne jest jednak powtórzenie, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie akcentuje tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Gd 552/17 oddalił skargę J. M. na decyzję PWINB w Gdańsku z [...] maja 2017r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w K., z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazującej J. M. rozbiórkę parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i urządzenia budowlanego (zbiornik na ścieki sanitarne) położonych na działce nr [...], obręb J., gmina K.. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1090/18 oddalił skargę kasacyjną J. M. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Istota niniejszej sprawy sprowadza się wobec tego do oceny wpływu prawomocnego wyroku oddalającego skargę na opisaną powyżej decyzję PWINB, na przebieg postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się oceną Sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności – decyzja PWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – była poddana kontroli sądowej, a skarga została prawomocnie oddalona (w kontekście zapadłych w sprawie wyroków II SA/Gd 552/17 i II OSK 1090/18) to zasadnie GINB odmówił, z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena prawidłowości wyboru adresata nakazu zawartego w decyzji administracyjnej należy do podstawowych elementów podlegających weryfikacji w toku kontroli legalności. Należy tu jednak podkreślić, że z analizy zarzutów podnoszonych przez skarżącą w obu postępowaniach, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wynika, że nie podważała ona faktu bycia inwestorką obiektu objętego nakazem rozbiórki. Przeciwnie, nie kwestionowała, że to ona wzniosła sporny obiekt, ani przed WSA w Gdańsku ani też w skardze kasacyjnej w sprawie II OSK 1090/18. Nie ulega jednak wątpliwości, że zagadnienie to było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie (powinno być WSA w Gdańsku - wyj. NSA), jak i NSA, co wynika z treści uzasadnień wyroków i co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1090/18. stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za bezsporny uznał fakt, że wnosząca skargę kasacyjną w latach 2008-2009 wybudowała na działce nr [...], obręb J., gmina K. budynek pełniący funkcję letniskową, trwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, wraz z integralnie z nim związanym z urządzeniem – zbiornikiem na ścieki sanitarne.(...) Sąd pierwszej instancji nie powziął zatem wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego, przyjął ten stan, a następnie odniósł go do mających w sprawie zastosowania przepisów prawa materialnego. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego o związaniu prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. akt. II OSK 1090/18 stwierdzając, że w wyroku oddalającym skargę kasacyjną kontrolowano rozstrzygnięcie w zakresie pokrywającym się z późniejszym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję PWINB oznacza, że sąd analizując z urzędu (art.134 § 1p.p.s.a.) wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności – dotyczy to również decyzji PINB, która została utrzymana w mocy zaskarżoną wówczas decyzją PWINB. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m. in. wyrok NSA z 3 września 2008 r., I OSK 1311/07, orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m. in. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05 ). W przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny, a do jej rozpoznania nie mają zastosowania inne przepisy prawa. W świetle tych uwag, nie ma podstaw, aby odstąpić od zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gdańsku i NSA, które oceniały źródłową decyzję PWINB. Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.